第四章不败之地_成都方式

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作者: 易中天时间: 2017/12/12

第四章不败之地

　　一、人有病，天知否

　　要发展经济，就必须改善投资环境，重新规范政府

　　2005年9月28

，成都西藏饭店1188室。

　　转眼间快两个月了。秋后的成都不再

雨绵绵，空气也开始变得清

。阳光从云

里懒洋洋地洒落下来，给了街市上的人们一个好心情。

　　我坐在电脑前发呆，不知该如何准确地把握成都的故事与经验。由于“职业病”的缘故，我总觉得在这些事情的背后，有一种内在的、深刻的逻辑关系。找到这些逻辑关系，并把它们表述出来，是研究者的任务。但是，任何真知都只能产生于实践，任何结论都只能产生于调研。因此，我们还得把成都做的这三件事情──城乡一体化、基层民主建设、规范化服务型政府，再来梳理一遍。

　　先说“规范化服务型政府”

　　我们知道，在前面讲述的“成都故事”中“规范化服务型政府”是做得最早的。我听邓全忠详细地谈过它的来龙去脉，也访问过许多人，很清楚这事可没有什么“事先设计”完全是一步步被“

”出来的。

　　事情的缘起前面已经说过了，就是有人反映他们投资办企业实在太难，由此引发了一系列的改革，可谓“大风起于青萍之末”其实，就算没人告状，投融资体制的改革也是要搞的。因为当时有一个很现实的问题，就是要加快城市的发展。这必须研究发展的规律。于是，市政府就责成计划委员会牵头，对成都市从建国到2000年经济发展的轨迹进行系统分析，包括哪个时期发展得快哪个时期发展得慢，原因又是什么。得出的结论，是成都经济的增长主要靠投资的增长。也就是说，成都经济是“投资拉动型”的。

　　于是事情就变得很清楚，那就是要发展成都经济，就必须吸引投资；而要吸引投资，又必须改善和优化投资环境。为什么呢？因为我们的投资管理方式有问题。我们的投资管理方式是在计划经济体制下建立的，很不适应市场经济的要求。本来，按照市场经济的规则，投不投资，投多少，怎么投，是企业的事。企业投资，企业经营，企业管理，企业受益，企业承担风险。投对了，企业发财；投错了，企业吃亏。这就叫“谁投资谁负责”原本是天经地义的事。然而计划经济体制下的投资管理方式却不是这样。投不投资，投多少，怎么投，要由政府说了算。如果出了问题，则由企业来承担。也就是说，政府决策，企业埋单。

　　这没道理，但有原因。原因就在于资金来源于国家财政，企业花的是国家的钱。你花我的钱，我当然要管。谁来管呢？计划委员会。所以当时计划委员会的权力大得吓人。但是到了2000年，投资主体发生了很大的变化。个体经济、私营经济、外来资金已经占有相当份额。人家花自己的钱，还要你来管他怎么花，就有点不讲理了。特别是外资企业，很不适应，觉得政府简直就是越俎代庖，徒然害得他们贻误商机。这就非改不可，尤其是投资体制要改革。当然，投资体制不等于投资环境。投资体制改革了，不等于投资环境就一定改善了。但体制是核心的东西。体制不改，环境的改善就是一句空话。

　　这就要分析投资体制到底有什么问题。当时的结论，认为问题主要有三个。第一是“效率极其低下”原因主要是管得太多。本来市场可以调节的，政府也要来管，自封“婆婆”没事找事，计划经济变成了审批经济。你就是开个小餐馆，也要政府来审来批。手续既繁多，审查又严格，效率就可以想见。成都市计委作过调查，也请四川大学的姜晓萍教授帮助调查，结果是办一个项目需要500多天。这样的效率实在太糟糕。投资是要把握机遇的。机不可失，时不再来。你这样的办事效率，谁还敢来投资？

　　第二就是“非公平操作”过去的投资体制，特点有“三不”：审批不公开，程序不透明，市场准入的标准不统一，权力掌握在个别部门甚至个别处室手中，非常容易出现因人而异、厚此薄彼的现象，可谓弊端丛生，腐败难免。比方说，关系好的办得快点，关系不好就慢，或者外资企业吃香，个体经济吃亏，投资者不能享受同等国民待遇。这样就把市场上公平竞争的环境破坏了，甚至无法进入市场公平竞争，这对投资者是不公平的。

　　第三就是“既越位又缺位”一方面忙不过来，另一方面又管不好，原因就在于管得不对。该管的事情比如规划、宏观调控、公共服务、环境生态没管好，这就是缺位；应该由市场、投资者自己管的，也要

手，这就叫越位。缺位的原因是越位，越位的原因是只要管事就有权。权力后面是利益，利益后面是

易，

易后面就是腐败，至少也是小金库。这样的缺位、越位，问题很严重。

　　解决问题的办法是归位。归到哪里去？归到政府和政府部门本来应该做的事情上去。这就是营造公平的竞争环境。那么，什么样的竞争环境是公平的呢？首先要有规则。而且，这个规则还必须是公开的、透明的，对每个竞争者都一视同仁的。大家都按规则做，竞争也就公平了。但是光有规则不行，肯定有人捣乱，有人犯规，有人闯红灯。这就要有人来维持秩序，来当交通警察和裁判员。这就是政府该做的事情，即制定规则和维持秩序。至于竞争的成败，则由市场来决定。

　　政府既然是制定规则和维持秩序的，那就不能直接介入竞争领域，不能直接参与资源配置。其实，就连制定规则和维持秩序都应该区分开来。制定规则的应该是人大，维持秩序的才是政府。但不管怎么说，你当了“交通警”就不能再当“驾驶员”；你当了“裁判员”就不能再当“运动员”

　　然而实际情况是什么呢？实际情况是，一方面，我们在运用市场化的规则配置资源，另一方面却有很多参与竞争的公司是政府投资或控制的。这就有问题了。本来我们制定规则、维持秩序，是要为市场化配置资源创造一个公平竞争的环境。但是你自己却直接或间接地介入竞争，就会造成严重的不公。比方说，一块土地或者一种特许经营权，人家是拍卖得到的，你自己的企业却直接就拿到了，这公平吗？实际上，只要是政府自己投资办企业，又自己配置资源，那就公平不了，肯定是你想怎么配置就怎么配置，资源在你手里么！如果所有的企业都是政府的，那么问题还不大，反正手心手背都是

。如果一个是“亲儿子”一个是“拖油瓶”一个是“

儿”那结果几乎谁都知道。总之，政府直接介入竞争，是与民争利；间接介入竞争，是欺行霸市。

　　政府不但垄断资源，还垄断服务。比方说，当时政府要求，你要投资，要上项目，先要由专门的机构给你做可行

研究。如果结论是可行，计委才批准。这倒也罢了。然而当时能够做可行

研究的就一家。谁办的？计委。这就没道理了。本来，我的钱我投资，怎么花是我的事，亏和赚也是我的事。就算要做可行

研究，可行

论证，那也是我自己做，关你什么事啊！就算你是一片好心，怕我亏本，督促我做可行

研究，那也不能由你指定公司啊！你指定公司来做研究，如果它的结论和我的结论不同，我认为可行，它认为不可行，听谁的？政府回答说听他的。那好，如果到最后我亏了，它负责吗？政府说不负责。政府指定的公司不负责，政府自己也不负责，大家都不负责。这就好比我有一笔钱，要由你找个人来决定怎么花，花错了你们两个都不负责，我自己认倒霉，有这道理吗？

　　没道理的事情还有很多。比如盖房子，必须防治白蚂蚁，必须做好消防。这是对的，政府应该管。不过按照国际惯例，这些服务机构应该由我来选择，政府只能管做得好不好，不能管由谁来做。但是不行。你要防治白蚂蚁吗？只能找建委下面的那个机构。你要做消防吗？只能到公安局下属的单位购买消防设备和器材。这叫什么？叫“强制

和垄断

地为投资主体服务”它名为“服务”实为“牟利”而且是高额利润。那么，能强制吗？能。你不找我指定的这一家，我就不给你批。为什么呢？因为这些下属单位收了费以后要向我上缴，用来解决机关部门工资之外的其他福利待遇。所以，这些所谓“社会中介服务机构”名曰“为社会服务”实则“为上级部门服务”它们依附于行政部门，实际就是依附于行政审批权力，坐享其成，牟取暴利，坐地分肥。

　　这是非常糟糕的。本来，中央有规定，政府行政部门不能收取费用。但是部门就说，我们没有收费啊！这是人家给企业服务，收的一点“合理费用”这话只有鬼才相信。第一，你的收费标准比谁都高，还说一不二。这叫什么？这叫“霸王条款”第二，你独此一家，别无分店。就算有，也不准我们去找。这叫什么？这叫“垄断经营”第三，你依仗手中的审批权，强迫我们接受你下属机构的所谓“服务”从中收取好处，虽非“明抢”也是“暗夺”这叫什么？这叫“仗势欺人”最后，你还要说没有违反中央规定，没有

收费，大言不惭，心安理得。这叫什么？这叫“欺上瞒下”所以，这种做法至少有三大弊端：第一，滋长了歪风

气，进而培育了腐败环境；第二，加重了企业负担，破坏了投资环境；第三，压抑了其他服务机构，严重制约了中介服务市场的发育。看来，当时的政府，确实“病”得不轻。

　　这就要对症下药。

　　对症下药的前提是找到病

，病

就在审批，或者说，审批的项目太多，审批的范围太广，审批的权限太大，审批权的运用太滥。这就要进行清理，

清楚哪些东西是必须依法保留的，哪些是可有可无的。这里面又包括两个内容，一是项目，二是程序。清理的原则，则是前面邓全忠所说的，区分政府

投资项目和非政府

投资项目。前者从严管理，后者依法放开。这个标准一确立，一大堆可审可不审的项目、可走可不走的程序便都从政府的“硬盘”里清了出去。然后再重新设计程序（

程再造），效率就大大提高了。

　　不过，政府的“硬盘”里不但有“垃圾程序”和“垃圾文件”还有“病毒”这就是行政部门的下属企业和中介机构。不要小看这些“病毒”它们不但破坏“程序”（经济秩序），而且可能导致“死机”（政府瘫痪），非清除不可。

　　这就肯定要引起反弹。减少审批项目和程序，已是“夺权”；砍掉政府行政部门下属企业和中介机构，就更是“夺利”公开对抗是不敢的，讨价还价是会有的。邓全忠告诉我，他们在进行这项工作的时候，谈得很艰难。对方多半是纠

于具体问题，说这个有什么实际情况，那儿又涉及啥子困难。实在扛不过，就搬出“尚方宝剑”说哪个是国家要求的，哪个是审批要求的。不过李

城他们也有办法，说既然上面有规定，我们也不取消，那你能不能并联处理，两个部门同时给他办？比如办一件事情需要5天，你两个同时办，不也是5天？另外，如果不同的部门把的关是类似的，那么，我们政府来协调，委托一个部门帮你一起把职能履行了，不也能提高效率吗？

　　但这样一来，分散办公就不行了，层层审批层层签字也不行了。于是，就有了“政务中心”就有了“首席代表制”就有了一系列的创新和改革，一个“规范化”和“服务型”的政府也就逐步地建立起来了。

　　我们可以额手称庆了吗？否！

　　二、吹皱一池

水

　　规范化的政府必定是服务型的，服务型的政府也必定是规范化的

　　争议一开始就存在，就连“规范化服务型政府”这个提法也有争议。有必要叫这个名字吗？就没有别的说法吗？的确“规范化服务型政府”是很拗口，但似乎也找不到更好的表述。因为只有这样说，才明白无误地表明了其

质和特征：一是规范，二是服务。这两个内容，意义都很重大，意味也很深长。

　　先说“规范化”

　　从逻辑上讲，所谓“规范化政府”是针对不规范或不那么规范的政府而言的。照理说，世界上不该有不规范的政府。但凡是政府，总会有所规范。就说计划经济时代吧，其实也有政策法规和规章制度，也需要严守纪律、照章办事，并不能随心所

。随心所

就不叫“计划”了。孟子有云，不以规矩无以成方圆，因此国有国法，家有家规。就连以“无法无天”相标榜的江湖，也有规矩和规则。民间尚且如此，何况政府？

　　话虽如此，具体情况却并不乐观。我们的一些地方，法律是有的，规章是有的，政策是有的，纪律是有的，原则是有的，条条框框也不少，可就是“规而不范”为什么呢？原因之一，恐怕就因为我们没有

明白：规矩不是规范，纪律不是法律，照章办事也不等于依法办事。我们把这些概念混淆了。那么，依法办事和照章办事又有什么不同呢？表面上看，它们在办事的时候都需要有规定和依据，只不过这规定和依据，一为法，一为章。然而这一字之差却有天壤之别。第一，照章办事的那个“章”可以是法规，可以是政策，可以是红头文件，还可以是约定俗成。这可没有谱。第二，这些“章程”出自何方，也说不清。就说红头文件，它可能是中央的，也可能是地方的，还可能是本部门自己制定的。自己制定的规章制度自己执行，对不对，好不好，该不该，谁说得清？第三，这些“章程”有哪些内容，如何掌握，哪些该紧，哪些可松，只有执行者知道，人民群众和社会组织是不知道的。结果，执行者是否当真照章办事，大家也不知道。第四，这些“章程”既然政出多门，又没有经过严格的立法程序，也就难免朝令夕改，各行其是。如果发生冲突，该听谁的，大约也只能由执行者“看着办”这个“看着办”可又是说不清的事，于是只好勾兑。勾兑得好，酒杯一端，政策放宽，哪有规范可言？结果便只能是“规而不范”所谓“规而不范”不仅包括有法不依，还包括

设关口，把不该管的都管起来。不该管的管了，该管的就肯定管不好。结果，公民和企业为了和政府打交道，要付出许多不该付的成本（比如跑批文、跑项目、跑关系），政府自己却没有任何效益，岂非“劳民伤财”？

　　更严重的是，规范的东西不能建立，不规范的东西就会乘虚而入，并大行其道。我们知道，计划经济在某种意义上其实是一种权力经济。在这种体制下，资源的配置和财富的分配，都要依靠国家权力来“计划”权力总是掌握在少数人手里的，何况计划本身又并不规定执行和调整的具体操作。这就很难规范。事实上，高度集权的计划经济必有疏阔之处，而那些弹

的部分便正是权力寻租和权力赎买的空间。显然，所谓“照章办事”是靠不住的，必须主张“依法办事”

　　那么，依法办事为什么就靠得住？它和照章办事又有什么不同？不同之处就在于，依法办事的“法”只有一种，就是法律。法律只能由立法机关制定，行政部门不能立法，也就不会政出多门，不会自己挖坑自己埋。即便不同法律的条文发生了冲突，如何解释，如何执行，也不由执行者说了算，必须申请司法解释。更重要的是，法治的原则是“法律面前人人平等”其中就包括信息的对等。因此，只要是依法行政，法律就必须公布，执法就必须公开，政策就必须讲明，执行就可以监督，你就不能搞暗箱操作，只能规规矩矩依法办事。可见只要当真是法治，那就肯定规范。规范，是法治的“天

”

　　可惜这个传统咱们没有。为什么没有呢？说来话长。但有一点可以肯定，那就是与政府的

质有关。严格地说，中国古代没有政府，只有朝廷和衙门。朝廷的功能是统治，衙门的职能是管制。正如戏文里所唱的，官管官，官官管。官就是管，管就是官。官，就是管人管事管钱的，没有服务的任务。人民政府当然不是衙门，但在高度集权的计划经济体制下“管”的功能仍很突出，人要管，事要管，钱就更要管。该管不该管的都要管，服务的功能就不大想得起来。

　　政府一旦是管制型的，就很难规范。为什么呢？因为一个管制型的政府总是难免高人一等，唯我独尊。它甚至想不自高自大都不可能。道理也很简单。一个是管人的，一个是被管的，能平起平坐吗？所以，管制型的政府即便要规范，那也只会想到去规范别人，不会想到自己也需要规范。相反，如果政府是服务型的，那它就一定是规范化的，也一定是谦恭亲和的。这几乎用不着解释。你见过一个服务生趾高气扬吗？你见过一个服务生指手画脚吗？你见过一个服务生不按规范动作，想怎么着就怎么着，还瞪着眼睛说“用不着告诉你为什么”吗？

　　由此可见，规范化的政府必定是服务型的，服务型的政府也必定是规范化的。这正是现代政府的特征。所谓“现代政府”其实就是“法治政府”法治政府和非法治政府、现代政府和非现代政府的区别，就在于前者服务，后者管制，前者必须规范，后者只要规矩。规矩和规范是不同的。规矩是一个“非法治社会”的概念，更多地具有道德、礼仪和约定俗成的意味，其作用也主要是“软控制”而非“硬制约”比如一个人“不讲规矩”其实奈何他不得。但对于一个“管制型机构”来说，有规矩也就够了。所以中国古代的衙门是“有规矩，无规范”

　　革命战争年代的政府则可以说是“有纪律，少规范”纪律和规范也不一样。规范是法治概念，规矩是伦理概念，纪律则是组织概念。有组织就有纪律，有纪律才有组织，合起来就叫“有组织，有纪律”这在革命战争年代十分必要，也非常正确。但是，革命

一旦转变为执政

，并建立起人民当家做主的法治政府，就不能“只有纪律，少有规范”或“只有规矩，没有规范”了。与此同时“规范化政府”的问题一旦提到议事

程，这个政府也必定要由“管制型”转变为“服务型”这是历史的必然，也是逻辑的必然。

　　事实上，成都在建设“规范化服务型政府”时所做的第一件事，便正是“转变观念”并由“转变观念”而“转变职能”、“转变态度”、“转变方式”这里面又包括四个内容，即“何为本位”、“该干什么”、“怎样去做”、“如何问责”管制型政府的任务是行使权力管制社会，执行这个任务的则是官员，因此是“权力本位”和“官本位”服务型政府则相反，是“公民本位”和“社会本位”它的宗旨是为公民和社会服务，并由此承担着服务的任务和责任。服务得好，就是好政府；服务不好，就要追究责任。为了保证能够提供良好的服务并确实能够追究责任，就必须规范。也就是说，纳入法治的体系。

　　

清了“何为本位”也就明白了“该干什么”这就是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，包括为市场主体提供服务。有个企业家说，我们都是靠改革开放和国家政策富起来的，但是积累一点资金也不容易。我们在下面，并不知道宏观的情况，常常是看见别人赚钱也跟着投。如果一笔钱投进去，投到一半你才说不行了，我们损失大，国家损失也大。那么，什么多了，什么少了，你能不能及时告诉我一声？这就是政府该干的事情了。这样的事还有很多。比如规划局就该做规划，公安局就该管治安，发改委就该谋发展、搞改革，而不是一天到晚拿着一枚公章一支笔忙审批。有所不为才能有所为。有所不为，就是让守法者感受不到政府的存在；有所为，就是让违法者处处感受到政府的存在。

　　这其实也就是“正名”名正则言顺，剩下的事情也就顺理成章。首先，政府的角色必须重新定位，不能再是“官老爷”或“包工头”而应该是“导航台”、“管理员”和“服务生”其次，角色转变了，态度也会变，即由“居高临下”变成“笑脸相

”由“指手画脚”变成“出谋划策”由“防范管制”变成“保驾护航”第三，工作方式也得改变，不能再像过去那样端坐在机关里，批条子，盖章子，读文件，打哈哈，

来送往，等因奉此，一杯茶，一支烟，一张报纸看半天。这就要制定服务标准，规范服务

程，构建服务模式，才能保障服务品质。最后，还必须设立评估组织，确定评估方法，完善评估体系，并建立激励和约束的机制，以保证这个政府确实是规范化和服务型的。

　　毫无疑问，这样的政府，就是现代意义上的政府，也是

和人民希望建设的政府。难怪公民、企业和社会团体举双手赞成了。不少朋友都好心地建议，要我去访问一些农民、市民和企业家，请他们现身说法，这样就更有说服力。我说不必。因为我不可能遍访全市。找几个“代表人物”人家会说那是“托儿”不如没有。人是理性的动物，有些事情只能诉诸理性。只要理性地看待问题，其实都能得出正确的结论。至于成都市是不是当真像他们所说的那样做了，大约也只能请怀疑者自己来“眼见为实”我是暗访过的，发现情况确如其言，并无夸大不实。不足之处有没有？肯定有。不

之人有没有？也肯定有。但是，建设“规范化服务型政府”这个大方向是对的，成都的市民和企业在总体上也是

、赞同和拥护的。过去，他们和政府打交道，心发憷，嘴发软，腿跑断，

弯酸，现在则理直气壮地坐享其成，还可以品头论足说三道四，能不拍手叫好吗？

　　其实最大的受益者还是政府自己。因为只有当这个政府是“规范化”和“服务型”的时候，它才最能体现“立

为公，执政为民”的宗旨，也才充分地是人民的政府。一个政府能够实现自己的愿望，这难道不是最大的效益？更何况，当这个政府在进行着观念的转变、职能的转换、结构的调整和方法的更新时，它实际上也就在“自我再造”再造是能获得生机的。按照规范化和服务型的要求自我再造，就是人民政府增强活力永葆青春的“强本之方”

　　三、让我们

起双桨

　　法治的政府必定是民主的，民主的政府也必定是法治的

　　成都的“规范化服务型政府”是法治的，也是民主的。如果说“规范化”更多地具有法治意义（依法行政），那么“服务型”就表现出一种民主精神（为民服务）。民主并不就是选举，就是投票，就是少数服从多数，它首先是“人民做主”做主的既然是人民，服务的就肯定是政府。政府服务，是“人民做主”的逻辑结果。因此，一旦政府是民主的，它也就必须是服务型的。如果不是服务型的，那就不可能真正是民主的。

　　事实上，民主与法治有着不解之缘。历史上的政体，无非君主和民主。君主口含天宪“朕即法律”乾纲独断，一手遮天，哪里用得着“法制”又怎么可能是“法治”？所以，一个君主制的国家，一旦开始立法、立宪，那就意味着向民主制度的转变；如果这个国家已经法制健全，依法治国，就连君王也要服从法律（王在法下），那它就可能是名义上的君主制国家，实际上的民主制国家。相反，如果有法不依，执法不公，违法

纪，无法无天，不把法律放在眼里，那就不大可能有什么“民主”就算有，也不充分。因此，法治的政府必定是民主的，民主的政府也必定是法治的。

　　无独有偶。成都的“基层民主政治建设”恰恰从规范政府开始，这就是“开放三会”所谓“开放三会”前面已经讲过了，就是向群众和公众开放区（市）县的

委全委会、政府常务会和人大常委会。

委全委会向

员群众开放，政府常务会和人大常委会向社会公众开放。其中首先开放的，则是政府常务会。这是成都市新都区“基层民主政治建设”所做的第一件事。

　　这项改革的意义，一般都理解为“民主决策”和“科学决策”这当然并不错。“开放三会”确有广开言路、集思广益的意义。但我以为，它和建设“规范化服务型政府”其实有异曲同工之妙，这就是规范。也就是说，建设“规范化服务型政府”和“开放三会”其实都在“规范政府”只不过前者是“硬规范”后者是“软规范”；前者是“用法律来规范”后者是“用民主来规范”

　　民主也能规范政府吗？能。只要这个政府是民主的，民主对于它就是规范，而且在某种意义上还是更重要的规范。首先，人民政府本身就是民主的产物，它是在民主的框架下通过法定程序建立的；其次，用来规范政府的法律也是民主的产物，它是在民主的框架下通过法定程序设定的；第三，召开

委全委会、政府常务会和人大常委会，本身就意味着决策必须民主，不能只由一个人或少数人说了算。因此，民主在事实上已经规范着政府。

　　这就有问题了。既然民主已经在规范着政府，又有什么必要再做改革呢？这里面其实有一个民主的规范如何落实的问题。我们知道，民主的规范是一种“软规范”公民的意志即所谓“民意”是隐藏在法律、法规和法定程序当中的，并不能让人一目了然地直接感觉到。这样一来，当区（市）县的

委委员、政府成员和人大常委关起门来召开

委全委会、政府常务会和人大常委会时，这些会议是否规范，是否能够体现民意，就只有他们自己知道了。也就是说，在这种情况下，他们其实是“自己规范自己”借用一个伦理学的名词来说，就是“慎独”“慎独”是不怎么靠得住的，比较靠得住的是有眼睛“盯着”这就需要“开放”让与会者直接感受到民主的监督。这时，民主的规范仍然是“软规范”主要是在心理上造成一种“规范感”但分量却不同。隐藏在法律、法规和法定程序当中的“软规范”是“间接规范”不一定能够意识到；现在的“软规范”却是“直接规范”不可能视而不见。

　　因此，适度开放三会，就有利于对政府的“民主规范”值得注意的是“适度开放”这四个字。比方说，开放到哪一级，规模多大，能否电视直播，怎样才能既广纳民意，又保证效率，所有这些，都必须也只能在实践中加以解决。在这里，重要的是实践，空谈是没有用的。

　　其实，不但政府需要民主的规范，而且民主也需要法治的规范。民主是需要规范的。没有规范的民主，

不好就是“暴民政治”这正是许多人的忧虑所在。忧虑是有道理的，解决的办法则是依靠法治。因为民主可能失之狂热，法治却永远诉诸理性。事实上，民主总是和法治血

相连。民主的问题，往往就是法治的问题；民主建设的进程，也同时就是法治建设的进程。没有法治保障的民主，不是失控

产，就是违背初衷。在这里，我们高兴地看到，新都区在试点改革时，始终把基层民主的建设纳入法治的轨道，这就让人欣慰。

　　就说全委票决和公推直选。

　　全委票决和公推直选都是为了解决领导干部的民主任免问题。其中，全委票决是针对区（市）县下属局委办负责人的，涉及“条条上”的干部；公推直选则是针对乡镇领导干部的，涉及“块块上”的干部。这两套办法，我们在前面都已讲过，不再赘述，这里只讨论一下程序问题。我们知道，对于法治和法治建设来说，程序是十分重要的问题，程序上的公正远比实质上的正义重要。程序公正虽然并不能保障实质正义，但没有程序的公正，实质正义就最终会

于一句空话。因此，新都区实行全委票决和公推直选以后，是不是当真选出了好干部，或者由此产生的官员是不是就那么称心如意，既合

心，又合民意，当然也很重要，但更重要的则是他们的程序是不是符合民主和法治的精神。

　　全委票决和公推直选都有一系列的程序。所谓“全委票决”准确地说就是区（市）县下属局委办负责人的产生办法。它的程序大体上是这样：当这些职位出缺时，上级组织部门应在全区（市）县范围内通过电视、报纸、广播、网络等媒体发表公告，公开征集报名。如果报名人数达到4人或4人以上，就由区（市）县组织的考评小组进行资格审查和组织考评，从中选出3人，进行民主推荐和组织考察。推荐和考察通过以后，即由

委全委会投票表决，差额选出可以直接任命或依法向人大推荐的人选。

　　再说“公推直选”所谓“公推直选”即公开推荐，直接选举。其程序简单地说，就是当乡镇

委书记职位出缺或者乡镇

委换届的时候，上级组织部门应在区（市）县范围内通过电视、报纸、广播、网络等媒体发表公告，符合条件的参选人可以通过个人自荐、联名推荐和组织推荐三种方式报名；经过资格审查、实地调研和初步考察三个程序，进入公开推荐；公开推荐大会产生两名候选人，经过组织考察进入直接选举，在乡镇

员大会上由全体与会

员每人一票直接选举产生

委书记，报区（市）县委批准。不过必须讲清楚，公推直选仅限于产生乡镇

委书记，不包括副书记（纪委书记）、委员和正副乡镇长。新任乡镇

委书记当选后，如果适逢乡镇

委或政府换届，那么，他可以提出副书记（纪委书记）、委员和正副乡镇长的建议名单，由区（市）县委组织部进行民主推荐和组织考察。区（市）县委同意后，副书记（纪委书记）和委员由乡镇

员代表大会或

员大会选举产生，正副乡镇长则由乡镇

委向人民代表大会主席团依法推荐，由人民代表大会选举产生。

　　这里面显然有一系列环节。区（市）县下属局委办负责人产生办法的环节是：公开报名、资格审查、组织考评、民主推荐、组织考察、全委票决、直接任命或依法推荐。乡镇

委书记和乡镇领导班子产生办法的环节是：公开报名、资格审查、实地调研、初步考察、公开推荐、直接选举、上级批准、书记提名、班子换届。这些环节，我在前面的访谈中已经进行了追问，在后面的文章里还要提出存疑。但有一点可以肯定，即它们总体上是符合民主和法治的精神的，其设计也慎之又慎，煞费苦心，可以商榷之处则必有苦衷。因此，我主张对此持积极支持和审慎乐观态度。

　　实际上，这两套办法的环节虽多，程序也复杂，但紧要之处也就两点，即“公开报名”和“差额选举”这两条规定的意义不言而喻，就是为了保证领导干部产生方式的公开、公正、公平，保证乡镇

员和

委委员的民主权利。因此“新都方案”的精神是民主的。另一点也很重要，那就是这些程序的环节都很多。产生局委办负责人也好，产生乡镇

委书记也好，环节都是七个。这就让人比较放心。我们知道，立法和选举不同于行政。行政过程中，环节越少，效率越高。立法和选举则相反，程序越多，效果越好。当然，这里说的多和少，都有一个“度”少不能少到草率马虎，多不能多到议而不决。但程序复杂一点，环节多一点，是立法和选举的基本原则。因此“新都方案”的精神是法治的。

　　民主和法治确立，科学也就在其中了。这里要说的是“民主测评”民主测评要解决的，是对领导干部进行考核监督的问题。其方案简单地说，就是由一定数量的来自基层或者来自民间且具有一定代表

的非公务人员，组成一个具有一定权威

的临时机构，在纪检监察部门的监督公证下，按照一定的程序和项目，对区县、乡镇和村的领导班子定期独立进行考评。这里面也有一系列的程序和程序

问题，关键则在于是否科学。我们知道，所谓“民主测评”是对一定级别领导干部工作业绩和领导作风的评价，而且这个评价还要当场统计，公开宣布。结果公布后，领导干部还要通过公开方式面对全体群众进行自我剖析，提出整改措施。所以，这个评价如果不公正，不公平，不真实，不基本准确，就会违背测评的初衷，也会造成损害，比如打击工作积极

、误导今后的发展方向等等，因此必须慎重，更必须科学。

　　所谓“科学”又包括几个方面的要求。首先是要客观公正，其次是要切实可行，再次是要合情合理，最后还要确有权威。现在看来，新都区在设计方案和进行试点的时候，已经尽可能地考虑了这些问题。比如2005年的民主测评大会，就是由1299人组成的。这个人数，大体上适宜。因为人数太少、范围太窄、圈子太小，难以公正；人数太多又不易操作，千人规模是合适的。这就科学。

　　参加测评大会的这1299名“评委”其实由三个方面的人士组成。其中一部分来自基层，即村和社区的支部书记、村委会和社区主任、部分生产合作社社长、机关干部代表；一部分来自民间，即企业界代表、市区和农村一般群众代表、无

派人士代表、知名人士代表；还有一部分可谓“半官方人士”即

代会代表、人民代表和政协委员。“评委”来自基层和民间，是为了保证测评的民主

；邀请

代表、人民代表和政协委员参加，则保证了测评的权威

。但不论他们是来自基层还是来自民间，或者是“半官方人士”基本上都是“非公务人员”即便有机关干部的代表，也不是领导干部。既有来自基层的代表，又有来自民间的代表，还有

代表、人民代表和政协委员，这就具有了代表

。这正是为了保证测评的客观、真实和公正。这也科学。

　　其他环节就不一一细说了。比如“临时机构”比如“监督公证”比如“一定程序”、“独立打分”和“定期考评”其意义都一目了然。可以商榷的是“测评项目”测评项目是否科学，也是至关重要的一环，我将在后面的文章里进行讨论。这里要说的是，成都“基层民主政治建设”的四套办法，总体上都体现了科学与法治的精神。这真令人高兴。因为有了科学与法治，我们就有了确保民主进程健康发展的“不二法门”也就有了把民主的小船推向前方的双桨。

　　四、绿了芭蕉

　　为了共和国的长治久安，要让尽可能多的人在尽可能多的时候参与到民主化的进程中来

　　不妨再来看看成都“基层民主政治建设”的四套办法。

　　不难看出，这四套办法有一个共同特点，就是让尽可能多的人在尽可能多的时候参与到基层政治生活中来。开放三会是让尽可能多的人来“议事”（参与决策），全委票决和公推直选是让尽可能多的人来“选官”（选拔干部），民主测评则是让尽可能多的人来“评官”（考核干部）。这四件事，参与的人数都比改革前多。多，又有什么好处呢？最明显的好处就是不容易腐败，其次则是比较科学。所谓“集思广益”所谓“众目睽睽”所谓“大庭广众”即此之谓。无疑，多数人的看法不一定就正确，多数人的选择也不一定就准确，也会有看走眼的时候。但多数人看走眼总归比少数人看走眼的可能

小，这就相对让人放心。

　　实际上，所谓“民主”在某种意义上就是“多数人的选择”民主当然并不简单地等于“少数服从多数”但没有“多数人的选择”也就不会有民主。因此，开放三会、全委票决、公推直选和民主测评，就是要在现有的条件下，尽可能地做到民主决策、民主任免和民主监督。这是一种非常可贵的尝试。

　　就说民主测评。刚才说过，多数人选出来的干部并不一定就保险，就靠得住。就算当时选准了，后来也可能会变。即便是好干部，为人民群众做了好事，也要有人来评价和肯定。这就要考核，也要监督。这件事，以前是由组织部和纪检委来做的，今后也仍然要由他们来做。但组织部和纪检委的眼睛再亮，也有限。这就不妨在有条件的时候和地方，用适当的方式邀请人民群众或者他们的代表来帮忙。群众的眼睛是雪亮的。立

为公，执政为民，万人喝彩；贪污腐败，违法

纪，千夫所指。这样一来，为人民服务的干部就会得到人民群众的充分肯定，得到人民群众肯定的干部则会更好地为人民服务。显然，这种考核方式和舆论力量，有可能在基层的政治生活中形成良好导向和良

循环。

　　何况新都区在改革试点时，还尝试着明确了

员群众的质询权和罢免权。

员有权对本乡镇

委进行询问。如果对方不答复，或者对答复结果不满意，可以质询。对那些有严重问题（比如思想素质差，违法

纪；责任心不强，长期履职不到位；作风简单

暴，严重伤害大多数群众利益；管理决策严重失误，造成重大损失）的

委书记，还可以提请罢免。当然，这里面也有一系列的规定和程序，并不是动不动就可以询问、质询、罢免的。但不管怎么说，基层民主权利的运用已不限于“任”还包括“免”了。也就是说，群众能够把乡镇

委书记“选上去”也能够在换届时把他“选下去”或者在任期内把他“罢免了”这是一整套完整的民主程序。

　　当然，开放三会、全委票决、公推直选和民主测评，是有区别的。开放三会的改革着眼点主要在“由内而外”全委票决的改革着眼点主要在“由少而多”公推直选和民主测评的改革着眼点主要在“由官而民”也就是说，开放三会的改革方向，是由不公开决策变成公开决策；全委票决的改革方向，是由少数人“选官”变成多数人“选官”；公推直选和民主测评则是由“官选官”、“官评官”变成“民选官”、“民评官”一则着眼于“内外”（公开不公开），一则着眼于“多寡”（少数与多数），一则着眼于“官民”（官方与民间、上级与基层），真可谓多层面多角度立体式的改革。

　　其实这三个方面是有关联的。实际上，只要坚持“多数人选择”的原则，就一定会“由少而多”也一定会“由内而外”、“由官而民”因为“官”总是少数“圈内”和“上级”也总是少数；而“民”（群众、民间、基层、下级）一旦参与进来，不管进来多少“门窗”便都不再关得住。从这个意义上讲，民主政治必定是公开和透明的政治。反过来也一样。只要政治生活真正是公开透明的，就一定面向大众，也一定面向基层。因此，民主政治建设必自基层始。

　　事实上，成都在进行基层的制度完善和政治建设时，所有的尝试，全部都在区县和区县以下展开和进行，其中有的涉及区县一级，有的仅限于乡镇和村。区县做的，乡镇一般都做，如民主测评；乡镇做的，有些事情区县就不做了，如公推直选。所以是“基层民主”

　　基层其实是很重要的，因为基层是基础。我们中国是一个幅员辽阔人口众多的多民族国家，从中央到地方有多个层级。在这样一个国家执政，不能不看重地方，注重基层。这就好比一座高楼大厦，越是高耸入云，就越是要打好地基。基础不牢，地动山摇，必须着力夯实。

　　成都所做的一切，意义正在于此。比如公推直选，就用心良苦。公推直选是仅限于乡镇

委书记的。乡镇

委书记的产生方式，过去的常规做法是上级

委提名，代表大会选举。这种做法，既体现了“

管干部”的原则，又体现了“

内民主”的原则，从理论上讲并无不妥之处，从实际上看也并非问题成堆。那又为什么要改革？依我看，恐怕就是为了更好地体现这两个原则。我们知道，所谓“公推直选”是由两个环节构成的，即“公开推荐”和“直接选举”公开推荐并非不要上级

委的领导，只不过领导的方式由“指定”变成了“指导”乡镇

委书记也和过去一样，仍然是选举产生，只不过由“间接选举”（代表大会选举）变成了“直接选举”（

员大会选举）。所以，这种改革，不是“改变”而是“完善”或者说，改善。

　　那么，这种“改善”又有什么意义呢？窃以为意义很是不小。比如“指定”变成“指导”表面上看只不过一字之差，其实却是执政方式的高明转变。因为相对“指定”而言“指导”的成本更低，风险更小，效益更大。我们知道，执政即掌握领导权。领导是干什么的？掌握方向，把握时机，制定政策，决定方针，并不需要事事都亲力亲为。至少，用不着连乡镇

委书记这样的干部，也要由上级指定。当然，乡镇

委书记也是领导干部，领导干部的选拔确实应该慎之又慎。如果用人不当，虽非后患无穷，也是麻烦不少。然而惟其如此，才应该采取更为保险的办法，这就是让基层帮助上级、

员帮助

委来选。乡镇

委书记是直接和人民群众打交道的，是所谓“亲民之官”他的一举一动、一言一行，群众都看在眼里，记在心里。也就是说，群众对他们，很可能比上级

委更熟悉。让广大群众和熟悉的人帮助上级

委来选拔，来考核，是不是更靠得住些？如果更靠得住，岂不是成本更低风险更小？成本更低风险更小，岂不是就意味着效益更大？至少，在实行乡镇

委书记公推直选的地方，干部还是

委在管，但管得更加轻松自如；书记还是

员在选，但选得更加放心踏实。群众放心，上级放手，岂非长袖善舞？放心而不放纵，放手而不放任，岂非游刃有余？

　　何况还有另一种无形效益，这就是提高了执政

的威望。何以言之？因为乡镇

委书记的公推直选，表明执政

对群众有信任对自己有信心。有信心就敢公开推荐，有信任就敢直接选举。当然，这种方式，只能仅限于乡镇

委书记的产生，超过这个范围就不合适，原因以后再说。但必须指出，区县和区县以上

委书记的产生，虽不宜像乡镇

委书记那样直接选举，却仍然可以借鉴公推直选的某些做法，尤其可以而且应该发扬其中的民主精神。民主是一种制度，更是一种观念。做法可以各异，精神却是一致的。这就叫“事不同而理同”

　　我说的这种无形效益也是有例可证的。最近，有一家规模很大、很有影响的民营企业选择在新都区投资，原因是新都区乡镇的干群关系特别好。许多地方的农民都对乡镇干部敬而远之，新都区的农民却帮

委书记说话。为什么呢？就因为书记是他们自己选出来的，是“我们的书记”其实，这正是民主的

髓所在。什么是“民主”？“民主”是针对“君主”而言的。君主制的本质是“主权在君，君权神授”民主制的本质是“主权在民，政权民授”我们是人民共和国，我们也是“主权在民，政权民授”的。但我们又是一个君主制历史漫长，民主制经验不足的国家，基层民众对于民主仍不乏陌生感。因此，有必要让他们实实在在地感受“主权在民，政权民授”的民主

髓，实实在在地感受到自己确实是在当家做主。只有当他们有了这些实实在在的切身感受时，他们才会对民主充

信心，才会和执政

、和政府休戚与共，血

相连。所以，多一些“我们的书记”、“我们的镇长”既有利于政权的稳固，又有利于民主的进程，岂非利国利民？

　　显然，乡镇

委书记的公推直选不是“为改革而改革”同样，它也不是“换汤不换药”表面上看，它不过是执政

基层领导干部产生方式的小小变动，只能算是“稍微动了一下”（微调）。但是，这“稍微一动”却产生了质的变化，这就是由“官选官”变成了“民选官”官选和民选究竟有多大区别？是不是所有的“官”都非得民选不可？这自然可以讨论。但是第一，民主无论采取何种方式，其中必有“民选”环节。第二，中国的政治体制改革只能积极稳妥地进行，中国的民主进程也只能有序前进，但必须有人迈出第一步，哪怕只是一小步。迈出这一小步，和一步都不迈，其差别不可以道里计。所以，这小小的变动便有大大的价值，即“万里长征第一步”其他做法的意义，也如此。

　　这就产生了一个问题：真的非改不可吗？

　　不可否认，人类都是有惰

的。一件事情，一种制度，如果不到“非改不可”的地步，几乎没有人愿意改变。改变，或者说变革、改革，是有成本的，也是有代价和风险的，因此要慎重。但慎重不等于盲目乐观，也不等于按兵不动。长治久安须从长计议，从长计议须未雨绸缪。有些事情，如果认准了是要做要改的，那么，长痛不如短痛，晚做不如早做。如果一定要等到“非改不可”的时候再来改，只怕是成本更高，风险更大，损失更惨重。

　　政治文明的建设，民主制度的健全，就是一件认准了要做的事情。这是世界的

，人民的愿望，也是执政

的选择。因此，就应该在有条件的时候和地方一点一滴地做起。问题不在于做多少，而在于做不做。做，就有希望，也就会有成效。即便做错了，也能

取教训，总比一个石头都不摸的好。

　　何况民主化正如城乡一体化，是目标也是过程。这个过程很可能“路漫漫其修远兮”必须孜孜以求，锲而不舍，很需要“从我做起，从现在做起”事实上，要建设社会主义民主，任务很多，其中就包括国民素质的提高和民主意识的建立。如何建立？怎样提高？空谈是没有用的，争论就更没有用。唯一有用的办法，就是让每一个国民都亲身参与民主政治的建设，从而让民主意识深入人心。民主是要训练的，也是要实践的。它不是少数人的事，而是全民的事。没有全体民众的积极参与，民主化就是一句空话。同样，只有当民主意识渗透到每个国民的骨血之中时，这个国家才可能是充分民主的，也才可能是真正稳定的。这就要让尽可能多的人在尽可能多的时候参与到民主化的过程中来，这是共和国长治久安的“固本之计”成都之所作所为，正是体现了这两个“尽可能多”从这个意义上讲，也可以说是“非做不可”

　　实际上，只要大家都像成都这样不嫌跬步，不弃涓

，从点点滴滴做起，国民的政治素质就会提高，社会的民主意识就会增强，执政

的地位就会巩固，共和国的长治久安就有了坚实的基础。这是一个双效益。

　　五、一剑下青城

　　没有农民的幸福，人民的幸福就是一句空话

　　成都的故事是齐头并进的。就在“再造生机”和“夯实基础”的同时，他们也在“突出重围”或者说，在依靠科学来解决难题。这里说的“科学”就是“科学发展观”；这里说的“难题”则是“三农问题”

　　农村、农民、农业，号称“三农”“三农”成为“问题”由来已久，人言人畏，堪称“老大难”办法也不是没有想过，效果也不是完全没有，但多半治标不治本，剪不断理还

。因此这一回，成都市委、市政府便希望能够标本兼治，从根本上解决问题。而且，他们还找到了实现这一目标的方式。这个方式，我戏称为“一剑下青城”

　　什么剑？城乡一体化。

　　城乡一体化是一把“剑”吗？这把“剑”能破解历史难题，将“三农”顽症的病因一一解除，见血封喉，斩草除

吗？这就要研究“剑器”要研究“剑法”更要研究“对手”也就是说，要

清“三农”为什么成为“问题”

　　所谓“三农问题”简单地说，就是有名的那三句话：“农村真穷，农民真苦，农业真危险。”那么，农村为什么穷，农民为什么苦，农业为什么危险？说到底，就是因为城乡关系割裂，城乡二元对立。我们知道，城市和农村，是人类生存的两种社区，也是人类发展的两大空间。如果这两个发展空间形成良

互动，两种生存社区成为自由选择，那就不会有什么问题。不幸的是，由于众所周知的原因，在过去相当长一段时间内，我们国家的城市和农村被人为地硬

分隔和对立起来。城乡有如天壤，工农形同路人，机会不均，起点不一，待遇不等，收入不齐，资金、技术、现代文明

向农村难于蜀道，农民要变成市民简直就是一步登天。人，无法往高处走；水，不能往低处

。在这种情况下，城市越发展，农村就越穷，农民就越苦，农业就越成问题。

　　然而城市是不能不发展的。城市是现代化的载体，城市化是现代化的标志。现在全世界的城市化率已经超过50％，发达国家的城市化率更在65％以上。我们国家呢？却连40％都不到，而且还是标准不高的城市化。就连成都这样的经济相对发达地区，城市化率在2001年也只有％。这又如何实现全面建设小康社会的目标？

　　因此不难预料，今后近20年间将是中国快速实现城市化的时期。这实在让人“一则以喜，一则以忧”如果城乡二元结构不变，城市化进程的提速，对于原本就贫穷落后的农村而言无异于雪上加霜。因为按照习惯的做法，许多地方几乎一定会凭借城市管理农村的权力，用平调侵占农村资源的办法来加快城市建设，最终造成农村经济的崩溃和社会的动

。这并不是危言耸听、杞人忧天。事实上，某些令人担忧的现象已经出现。比方说，低偿征地，农民入不敷出；大拆大建，贫民流离失所；一城两制，导致社会矛盾；贫富悬殊，引发诸多问题。当然，这不能怪罪于城市化，它们也不是城市化本身的过错，然而却是城市化进程中必须解决的问题。解决不好，后患无穷。

　　于是我们就走到了十字街头。一方面，城市不能不发展；另一方面，城市越是发展“三农”就越成为问题。这就两难。何去何从，颇费思量。

　　成都思考的结论，是必须树立和落实科学发展观。

　　所谓“科学发展观”就是不能不发展，也不能

发展。比方说，无序开发，重复建设，破坏生态，透支资源，把农村、农民、农业当做城市化的包袱甚至盘剥对象。总而言之，杀贫济富，杀

取卵，得不偿失，寅吃卯粮。这样一种所谓“发展”就算达到了城市化的某些指标，又于国于民何利？

　　显然，这里有一个“为什么要发展”的问题。我们为什么一定要发展呢？因为“发展才是硬道理”那么，为什么只有发展才是硬道理呢？因为只有发展才能使国家富强，人民幸福，其中就包括广大农村和广大农民。因此，但凡牺牲农村、抛弃农民、破坏农业的“发展”必定是“

发展”因为它与发展的初衷相悖，与发展的道理不符。

　　城市化也一样。

　　正如有各种各样的“发展理念”也有各种各样的“城市化主张”有人就认为城市化是城市的事，和农村没有关系。如果有关系，那也只是从农村攫取更多的利益，开采更多的资源。这种主张，正是没有

清楚那个“为什么”我们为什么要加快城市化的进程呢？难道是为了城市更繁荣，农村更落后，市民更富裕，农民更贫穷吗？否！我们加快城市化的进程，恰恰是为了实现“共同富裕”的目的“共同繁荣”的目标，是为了城市和农村同发展，共繁荣。那么，我们又有什么理由把农村、农民、农业抛下不管，甚至恶意榨取呢？岂有此理么！

　　看来，问题的关键不在“要不要城市化”而在“什么样的城市化”选项其实也只有两种。一种是把城市化仅仅看做城市自己的事情，置广大农村于不顾，甚至置广大农村于死地。另一种是把城市化看做城市和农村共同的事情，而且是破解二元结构，解决“三农”问题，实现城乡同步发展共享文明的天赐良机。前者无妨称之为“非一体化的城市化”后者则是“一体化的城市化”成都选择的是后者，因此它主张“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”

　　这个表述是经过了反复推敲的。他们起先也曾提过“统筹城乡经济社会发展，加快城市化进程”但很快修正为“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”这里的重要改动，是将“城市化”改为“城乡一体化”我没有向他们讨教过这个问题。但据我猜测，这样修改，是因为“城市化”有兼顾农村（一体化）和不顾农村（非一体化）两种可能，而“城乡一体化”则旗帜鲜明地表示，必须把城市和农村看做一个整体，利用城市化的机遇同时实现城市和农村的现代化。

　　然而仍然引起了争议。

　　争议之一，是认为只有进入城市化的最高阶段，才可能实现城乡一体化。这个阶段，东部沿海地区都没达到，成都这样一个西部城市怎么能做？争议之二，是认为如果要搞城乡一体化，你那么多农村怎么办？农村丘区和山区穷得叮当响，怎么能搞？争议之三，则认为城乡一体化，就是要把农村都变成“水泥森林”高楼林立，烟尘四起，暗无天

。因此，提出争议的人表示反对。

　　这可能是有点望文生义或者咬文嚼字了。城乡一体，并不等于“城乡一律”或“城乡一统”、“城乡一样”城市和农村仍然是有差别、有个性的。但差别不等于歧视，个性不等于排斥，更不等于必须一个繁荣发达，一个贫穷落后。事实上，城乡一体化首先是把城市和农村看做一个应该也可以共同发展的整体。既然是“看做”就不会都变成“水泥森林”；既然是“整体”就一定是“多样统一”如果说有什么“一样”那也只能是机会的均等、人格的平等和待遇的对等。

　　其实，即便实现了城乡一体化的目标，农村也仍然是农村，农业也仍然是农业，农民也仍然是农民，但已“

胎换骨”即“现代化”实际上，城乡一体化的要义，既在于“一体”更在于“化”化，是过程，也是目标。这个目标，就是城市和农村的共同繁荣；这个过程，就是城市和农村的共同发展。也就是说，正因为农村山区穷得叮当响，才要搞城乡一体化。如果城乡早就一样富裕了，搞它做什么？进入城市化最高阶段再来搞也是不行的。既然是“化”那就有一个过程。这个过程，可能还很漫长。如果一定要等那个时候才来“化”你来得及吗？如果城市和农村不能从一开始就共同发展，到时候你还“化”得了吗？

　　更何况这是一个千载难逢的历史机遇。都说“三农”问题是顽症。既然是顽症，那么你要破解，就总要有借助力量才行。城市化就是一种很好的借助力量。按照社会发展规律，当人均收入超过1000美金，城市化率在30%~70%时，就是城市快速发展的时期。在这个时期，我们应该也有可能做到“工业反哺农业，城市支持农村”我们知道，城市化的主要推动力量是工业化，是服务业。就中国国情而言，这两股力量将在较长时期内

织在一起，共同推动城市化。其结果是什么呢？是城镇就业规模扩大，农村劳动力转移增多，城乡之间的关联度加强。抓住机遇，顺应规律，统筹城乡，不正是时候吗？

　　不过，城市化毕竟是一把双刃剑。一些专家、学者包括官员对城市化、工业化有偏见，就因为我们曾经“剑走偏锋”可见，仅仅研究“剑器”还不够，还要研究“剑法”也就是说，怎样推进城乡一体化。

　　成都的“剑法”他们自己概括为“六句话”、“三大工程”和“三个集中”有媒体称之为“三三见六”这里面的文章就多了，只能勾勒一个轮廓。首先，城乡一体化需要一个空间载体。当前情况下最合适的载体除中心城区外，就是县城和有条件的区域中心镇，因此应该以它们为重点。既然是“以县城和有条件的区域中心镇为重点”那就要按照城乡一体化的要求做好规划，把广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划和产业发展规划的范畴，以便统领全局，依法行政。这就叫“以规划为龙头和基础”但是，如果只有理想蓝图，没有发展动力，城乡一体化就会沦为一句空话，因此要“以产业发展为支撑”要发展产业，就要配置资源。要合理有效地配置资源，就要最大限度地发挥市场的作用，并为此建立相应的机制。这是城乡一体化的枢机所在，因此要“以形成市场化配置资源的机制为关键”机制是关键，政策是保证。因此必须创新体制，完善政策，这就叫“以政策配套为保障”最后，城乡一体化的实质，是提高城市文明的普及率，在现代化的意义上实现农民身份的转变。这是目的，也是目标，于是有了最后一句话：“以转变农民生产生活方式为着眼点和落脚点。”

　　最后这句话其实意味深长。没有这句话，就无以区别“一体化的城市化”和“非一体化的城市化”也无以体现“立

为公，执政为民”的宗旨。正如前面所强调的，发展也好，城市化也好，城乡一体化也好，破解“三农”难题也好，归

结底，就是为了国家的富强、人民的幸福。人民的幸福，是要由一个个具体的活生生的公民的幸福来体现的。公民既包括市民，更包括农民。中国是一个农村人口占多数的国家。没有农民的幸福，人民的幸福同样是一句空话。

　　于是又有了“三大重点工程”即农业产业化经营、农村扶贫开发工作和农村发展环境建设。很明显，这三大工程全部都是针对农村、农民和农业的。“三个集中”也一样。所谓“三个集中”即工业向集中发展区集中，农用耕地向规模经营集中，农民向城镇集中。其基本思路，就是要把农民从土地上解放出来，通过集约经营和转变身份帮助农民

贫致富。惟其如此，才要以县城和有条件的区域中心镇为重点，才要以规划为龙头和基础，才要以产业发展为支撑，才要以形成市场化配置资源的机制为关键，才要以政策配套为保障。

　　如此看来，这一套“剑法”可谓环环相扣步步为营，既有“防身术”又有“突破口”开个玩笑，无妨借用成都境内青城山，戏名之曰“青城诀”

　　六、疑问与忧虑

　　有缺陷的前进仍然是前进，再完美的停滞也是后退

　　成都靠着“六句话”、“三大工程”和“三个集中”这套“剑法”一路舞将过去，虽非所向披靡，也是初见成效。不过实话实说，我可是自始至终也没

明白他们的“剑”是怎么“舞”的。毕竟，我不是“武林中人”只能鹦鹉学舌般将那“青城诀”念了一遍。除此之外，就是“眼花缭

”

　　不过有一点总算是

明白了，那就是推进城乡一体化有两大难题，一是“人往哪里去”二是“钱从哪儿来”我们知道，统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化，直接的动因就是要解决“三农”问题。“三农”成为问题，原因是城乡二元结构，症结则是地少人多，因此必须“

简农民”这才有了“三个集中”包括“农用耕地向规模经营集中”也叫“土地向经营者集中”土地向经营者集中以后，由于是规模经营，农民就从土地上“解放”出来了，或者说“富余”出来了。这就有了第一个问题：“人往哪里去？”这个问题解决得好，农民就是“解放”解决得不好，

出许多“务农无地，就业无岗，低保无份”的“三无”农民，那就是“富余”甚至是“多余”这就违背了推进城乡一体化的初衷。

　　于是就有了“农民向城镇集中”有了“工业向集中发展区集中”有了“以产业发展为支撑”以及“以规划为龙头和基础”和“以形成市场化配置资源的机制为关键”这些都是为了解决“人往哪里去”的问题。人往哪里去？不能留在农村，只能“向城镇集中”集中以后，要有出路，要有就业机会，就必须发展第二、第三产业，因此要“以产业发展为支撑”产业要发展，又有两个条件，一是成本要降低，这就要“工业向集中发展区集中”；二是竞争要公平，这就要“形成市场化配置资源的机制”不过，农民向城镇集中也好，工业向园区集中也好，都必须做好规划，所以要“以规划为龙头和基础”

　　但是说一千道一万，做这些事都要钱，没有钱那是万万不能的。这就有了第二个问题：“钱从哪儿来？”这事我请教过许多人，包括曾任市委政策研究室主任、现任大邑县委书记的蔡亦如。蔡亦如帮我算过一笔具体的小账。他说双

县文新花园成本是每平方米700元，农民只出500元，政府补贴200元。农民的钱从拆迁安置和青苗补偿的费用里来，问题不大。开发商也有10%的利润，属于微利，但是不打广告，没有风险，销售成本和管理成本都低。这个方案的特点，是农民买得起，政府给得起，开发商也有利可图。当然，一个县政府，拿个几千万还是心痛。农民也可以请建筑公司自己建，拿多少钱出来都是自己说了算，但规划和监管是统一的。不过蔡亦如也承认，反正不管什么模式都要钱。“钱从哪儿来”始终是个问题。

　　成都市委、市政府认为，解决“钱从哪儿来”的问题，主要还得靠市场。一方面是财政扶持，另一方面要形成市场化的机制，也就是在经济上必须要走可持续发展的道路。必须要有一个融资平台，能够把资金筹进来，运转好，又不给今后留过重的负担，这就要点本事。具体地说，就是要“经营城市”当然，城市本身是不可经营的，但城市里面有很多东西可以经营。比如打造一个公司，通过银行来筹集资金，进行市场化运作，利用成都的城市品牌和城市形象，以及人居环境的不断改善和提升，把土地用起来，按照规划来实施。将来土地升值了，卖出去，除了还贷甚至还可以再赚一点。只要形成这个机制，就可以良

循环。他们的想法大概就是这样。我这人没有经济头脑，算不过账来。这套办法是否可行，坦率地说

不清楚，还是留给懂行的人讨论吧！

　　其实“钱”的事很不简单。不但有“钱从哪儿来”的问题，还有“钱往哪里去”的问题。所谓“钱往哪里去”一是用来干什么，是投资，还是挥霍，或者是进了私人的

包？二是即便投资，也有一个决策是否正确的问题。这就又产生了两个问题，即“钱怎么用”和“钱怎么管”这两个问题在基层又尤其重要。如果说高层（省、市）、中层（区、县）主要考虑“钱从哪儿来”和“钱往哪里去”那么，基层（乡、镇、村）就必须重点考虑“钱怎么用”和“钱怎么管”因为在这两个方面特别容易出问题。青羊区委副书记、常务副区长杨林兴给我讲过这件事。他说以前村上都是会计、出纳一肩挑，这就不大说得清楚。现在的办法是“村级财务街道代管制”也就是说，村里集体经济组织的收入，包括上级的拨款，都由街道代管，说白一点就是街道充当会计，村委会只是出纳，这就从制度上防止了腐败，也解决了“钱怎么用”和“钱怎么管”的问题。

　　杨林兴是在谈城乡一体化的时候说起这件事的。这就引起了我的注意。因为我发现城乡一体化并不仅仅是一个发展的问题、经济的问题，或者“三农”的问题，其中也有政治的问题。比如青羊区的“村级财务街道代管制”原本是要解决城乡一体化过程中“钱怎么用”和“钱怎么管”的问题，却在不经意间设计出一个可以防止腐败的制度，这可真是妙不可言。

　　实际上经济和政治总是难解难分，经济体制的改革必然会引起政治体制的改革。所以“成都方式”的三个方面和三个环节是融为一体的。那么，在基层民主政治建设方面，又有什么需要关注的问题呢？

　　问题比较复杂的是“公推直选”

　　我们知道，公推直选包括两个环节，即“公开推荐”和“直接选举”其中最重要也最容易引起争议的是“直接选举”其实，这是一个不完整的表述，完整的表述应该是“直接差额选举”显然，这里面又有两个环节，即“直接”与“差额”这也是这项改革的紧要之处。“差额”是没有问题的。在这项改革中，如果“选举而不差额”（等额选举），哪怕是“直接选举”也失去了改革的意义，违背了改革的初衷，而且还会有问题。什么问题呢？那就是“公开推荐大会”（我主张简称为“公推会”或命名为“推荐委员会”简称“推委会”）变成了实际上的选举机构。这就既违背了“

管干部”的原则，又违背了“

内民主”的原则。要知道，这个“公推会”既非上级

委，又有

外人士参与，岂能越俎代庖实质上指定书记？因此“公推会”（公开推荐大会）绝不能变成一个事实上的权力机关，即不能只产生一个正式候选人。这样一来，乡镇

委书记的选举就只能差额，不能等额了。所以“差额”无问题。

　　有问题的是“直接选举”我们知道，民主有两种方式，即“直接民主”和“间接民主”直接民主只适宜于“小国寡民”的地区，大国就只能实行间接民主，这是屡试不

的基本规律和基本原则。我国是一个大国，幅员辽阔，人口众多，因此我国在总体上只能实行间接民主制度，但不排除在乡镇这样的范围内试行直接民主。直接民主有什么好处呢？好处就在于能够让基层民众实实在在地参与到民主建设的进程中来，实实在在地感觉到自己是在“当家做主”从而获得一种“主人翁的感觉”也增加了一份责任感。另外，基层直接民主是“熟悉的人选择熟悉的人”、“熟悉的人监督熟悉的人”这就有可能比让不熟悉的人来选择和监督好。显然，这里的关键是范围的大小。比如村，就没有必要间接选举；区县和区县以上，就不能直接选举；乡镇，则不妨两制并存。

　　新都区的做法就是“两制并存”即乡镇

委书记直接选举，正副乡镇长间接选举（乡镇

委向人大主席团依法推荐，人民代表大会选举），副书记（纪委书记）和委员或者间接选举（

员代表大会选举），或者直接选举（

员大会选举）。他们这样设计可能有两种原因，或者是想比较一下两种选举办法的优劣，或者是有些问题解决不了，只能如此。

　　直接选举在法理上有问题，在实际中也有麻烦。熟悉的人选熟悉的人，有好处也有弊端。好处就是熟悉情况，弊端则很多，比如抹不开情面、搞宗族关系、拉帮结派、公报私仇，等等。不要过分夸大“

人选

人”的意义，也不要过分夸大“民选官”的意义。官选和民选究竟有多大区别？是不是所有的“官”都非得民选不可？对后一个问题，我的回答是否定的。事实上成都的改革也不是所有的干部都“民选”区（市）县下属局委办负责人就是“官选”只不过参加选择的人变多了，从常委会变成了全委会。被选择的人也变多了，由等额变成了差额。这就既合理，又合法，还有效。这种实事求是的态度值得肯定。

　　实际上“官选官”未必就不好“民选官”也未必就好。应该承认，目前基层

员尤其是农村

员的素质还有待提高，他们未必就比区（市）县

委和组织部看得准，也未必就比“参加公开推荐大会的人”（我主张简称为“公推人”或命名为“推委会委员”简称“推委”）看得准。但是有选举权的是他们。这就完全有“选人不准”、“用人不当”的可能。

　　所以，问题并不完全在于“谁选谁”更在于“怎么选”成都市在进行这项改革时显然考虑到了这一点，因此他们为乡镇

委书记和领导班子的产生设计了一整套程序，其中环节环环相扣，步步为营，可谓千方百计，慎之又慎。然而智者千虑，难免一失。比方说，《试行办法》规定，参选者报名的方式有三种：个人自荐、联名推荐和组织推荐。这在法理上没有问题，现实中也有意义，那就是如果个人自荐和联名推荐的人选不当或不理想，还可以通过组织推荐的办法来弥补。但这样一来就又产生了一个新的问题，那就是上级

委和组织部必须把握好分寸。如果把握不当，就会挫伤基层

员和群众参与民主建设的积极

，甚至导致改革试验实质

产。管也不是，不管也不是，这就两难。

　　其实任何方案都是双刃剑，有其利必有其弊。比如新任乡镇

委书记当选后，如果适逢乡镇

委或政府换届，就可以提出副书记（纪委书记）、委员和正副乡镇长的建议名单，由区（市）县委组织部进行民主推荐和组织考察，然后依法或依照

章选举产生。这在民间，被戏称为“组阁权”准确的说法是“提名权”、“推荐权”或“建议权”这样做的好处，是比较容易保证乡镇领导班子的安定团结，保证他们能够齐心协力带领群众谋发展、奔小康；弊端则是有可能拉帮结派，结

营私，把乡镇变成一个针

不进水泼不进的“小独立王国”

　　总之，在成都市的“基层民主政治建设”中，意义最大的是公推直选，问题最复杂的也是公推直选，不可不小心谨慎。但我认为，这些问题都是前进中的问题，改革中的问题。改革有如逆水行舟，不进则退，因此只能坚持，不能退缩。要知道，有缺陷的前进仍然是前进，再完美的停滞也是倒退。

　　除了上述疑问外，也还有一些忧虑。比方说，尽管成都市委、市政府一再强调，城乡一体化要全面推进，但不遍地开花，条件不成

就先不要动。但会不会有人把它当做另一种“政绩工程”不顾实际，强行推进？在推进的过程中，会不会有人为了所谓的“统一规划”或者为了尽快“出成果，见成效”打着“三个集中”的旗号将原本相对富裕的农民也强行拆迁，或者打着解决农民福利问题的旗号大量借贷中

私囊？同样，会不会有人把“规范化服务型政府”也当做另一种“政绩工程”在没有必要或没有条件的地方劳民伤财地大盖“政务中心”或者“服务中心”？还有，由于我们的基层民主政治建设还处于初级阶段，国民素质还有待提高，会不会出现“贿选”或“变相贿选”现象？这都是值得警惕的。这些问题不注意，他们的改革就很难立于不败之地。那么，成都会注意到吗？

　　我希望听到肯定的回答。

　　七、成都方式

　　道路确定之后，方式就是成败的关键

　　2005年10月1

，成都市委，李

城的办公室。

　　在国庆节这天见到四川省委常委、成都市委书记李

城，有一点赶巧了的意思。但这并不是刻意的安排，只不过我正好准备要离开成都，李

城又刚好这天有空，于是约我一起过节。

　　在互道节日问候以后，我们开始漫谈。

　　作为主人，李

城首先表示

和歉意。他说，你来成都两个多月了，我们也没有尽到地主之谊，一切靠你自力更生，不知道都有些什么困难没有？

　　我说，谢谢

城书记！困难倒没什么，有的话也可以自己克服。成都是个好地方，花团锦簇，香飘四野，美不胜收。可惜我一头扎进你们做的那些事情，有点“不知有汉，无论魏晋”如果不是接到今天的邀请，还真不知道过节了。

　　李

城说，看来中天先生对我们的工作还有点兴趣。

　　我说，不是有点兴趣，而是很有兴趣。这些年你们做的事，我越琢磨就越是觉得有意思。这些事情表面上看好像是孤立的，实际上却有关联，而且蕴含着普遍规律和普适价值，这就是科学、民主与法治。因此我打算把你们的探索和经验总结出来，并且命名为“成都方式”

　　李

城说，不知道为什么会有这样的想法？

　　我说，想法也不是一下子就产生的。这里面有一个过程。记得去年春天，在龙泉驿桃花故里，你对我说，你们已经正式全面开始了“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的进程。当时我其实是并不在意的。

　　李

城问，为什么？

　　我说，我又不是“三农问题”专家，管不了那么多。

　　李

城又问，现在怎么就有兴趣了呢？

　　我说，也有三个原因。第一，就是发现你们并不是只做了这一件事。除了城乡一体化，还有基层民主建设和规范化服务型政府。第二，就是发现你们这三件事颇受人民群众好评。你们搞“城乡一体化”农民拥护，说“现在城市是我们的了”你们搞“基层民主建设”群众赞成，说“现在书记是我们的了”你们搞“规范化服务型政府”市民和企业表扬，说“现在政府是我们的了”三个“是我们的了”这就有了第三个原因，就是我还发现这三件事其实是有内在逻辑关系的。这就很有些意思了。所以我就一头扎了进去，想

个究竟。

　　李

城笑问，

清楚了吗？

　　我说，有些眉目吧！

　　李

城说，愿闻其详。

　　我说，还是先把你们这三件事简单梳理一遍。你们这三件事，我都看做“故事”叫“成都故事”这三个“故事”我也都有命名，一个叫“突出重围”一个叫“夯实基础”还有一个叫“再造生机”

　　李

城笑问，这都是什么事？

　　我说“突出重围”就是“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”什么叫“重围”？就是问题成堆，积重难返。“三农”问题就是。现在不是有“社会经济发展不够协调，城乡发展不够协调，区域发展不够协调，人与自然的关系不够协调，收入差距拉大”的说法吗？这四个“不够协调”一个“差距拉大”几乎全都与“三农”有关，城乡差别成为当前经济社会发展的主要矛盾。你们的办法，则是按照科学发展观，利用城市快速发展这个千载难逢的天赐良机，把农村和城市看做一个可以也应该共同繁荣的整体，捆绑起来发展，用城市化来带动农业的现代化、农民的富裕化和农村的文明化，岂非“突出重围”？

　　李

城说，这算一个。第二呢？

　　我说，第二个故事是“夯实基础”什么基础？执政基础。怎样夯实？加强基层民主政治建设。这里面有两个关键词，一是“基层”二是“民主”民主为什么重要？因为只有民主的政府才是稳定的，只有民主的政权才是稳固的。基层又为什么重要？因为基层是基础。基础不牢，地动山摇。因此政权的稳固必自基层始，基础的夯实必由民主生。你们搞基层民主建设，算不算“夯实基础”？

　　李

城说，这也算一个。第三呢？

　　我说，第三个故事是“再造生机”谁的生机？政府的生机。为什么要再造？因为要搞社会主义市场经济。市场经济本质上是一种法治经济。法治，就是“由法律来规范”而非“由权力来支配”所以，市场

法律的严格规范，拒绝权力的越位干预，更不用说非法干预。同时，政府的职能也变得很明确，一是制定规则，二是维持秩序，三是提供服务。不过这样一来，原先的许多办法、做法和想法就行不通了，得“再造”才行。实际上，据我所知，你们也确实进行了一系列的“再造手术”包括清理审批项目、规范服务

程、建立政务中心、实行质量检测，切实把政府不该管、管不了、实际上也管不好的事情

出去，把政府的职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。结果是企业活了，社会活了，政府也活了，是不是“再造生机”？

　　李

城莞尔一笑，不置可否。

　　我接着说，所以，我对你们这三件事，也各有一个说法。

　　李

城问，什么说法？

　　我说“三农”问题长期得不到解决，原因之一就是过去的许多办法治标不治本，你们则试图标本兼治。因此我把你们的“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”称为超越城乡二元结构障碍的“治本之策”

　　李

城问，第二呢？

　　我说，民主不是少数人的事，它是全体国民的事。只有当基层民众都积极介入其中时，这个民主才可能是真实的，这个政权也才可能是稳固的。这就要让尽可能多的人在尽可能多的时候参与到民主化的进程中来。这可以说是共和国长治久安的“固本之计”

　　李

城又问，第三？

　　我说，建设“规范化服务型政府”就应该说是给人民政府注入新鲜活力和运作动力的“强本之方”了。

　　李

城沉

道，治本之策，固本之计，强本之方，中天先生过奖了。

　　我说，倒也没想刻意拔高，更不是说你们就做得尽善尽美，只不过想把话说透彻一点，增加一点力度罢了。因为在我看来，你们这三件事，其实是带根本

的，而且有关联。三个故事，三个说法，三个关键词。

　　李

城问，哪三个关键词？

　　我说，科学、民主、法治。城乡一体化对应着科学，基层民主建设对应着民主，规范化服务型政府对应着法治。当然，这种对应也不是绝对的，三件事情中也都有这三种精神。比方说，城乡一体化就意味着科学统筹、民主实施、依法规划，基层民主政治建设也包含着民主决策、依法选举、科学测评，规范化服务型政府则体现着依法行政、科学规范、民主监督。总之是科学、民主、法治。这是全人类追求的普适价值，也是“中国特色社会主义”的题中应有之义嘛！

　　李

城歪着头看我，没说什么。

　　我原本就没打算他表什么态，便接着说，当然，我不能肯定你们当初就是这么想的，但结果却是如此。实际上，管理国家的事，只要做得对，就一定会体现出科学、民主、法治的精神，因为这是普适价值么！是全人类的共同追求么！那么，不管在什么地方，它们都会体现出来。所以，我还想把你们的实践，你们的经验，再概括为一个说法。

　　李

城问，什么说法？

　　我说，成都方式。

　　李

城问，为什么是“方式”呢？

　　我说，因为别的表述都不合适。我是不喜欢什么“共识”或者“模式”的。

　　李

城问，为什么？

　　我说，看看历史就知道，世界上哪有什么成功的“共识”？“莫斯科共识”破产了“华盛顿共识”也破产了。不是这些“共识”本身有什么不好，而是由于“一国有一国之国情，一国有一国之道路”因此根本就不存在可以适用于一切国家、一切地区、一切民族的“共识”再说了，你自封为“共识”人家认账吗？人家投票了、签字了吗？

　　李

城笑问，为什么不能是“模式”呢？这个词不是常用吗？

　　我说“模式”这个词，也是有问题的。所谓“模式”即模型与范式。它意味着什么呢？意味着“定型”模型嘛！也意味着“就范”范式嘛！还难免意味着一成不变、故步自封、依样葫芦。当然啦，发明和使用这个词的人，也许并没有这层意思，但它给人这种感觉。因此我既反对“共识”也不赞同“模式”

　　李

城再问“方式”就好吗？

　　我说“方式”不是“共识”它只是一家之言。“方式”也不是“模式”它只是探索之路。事实上，我们可以不要“共识”却不能没有“认识”；可以不要“模式”却不能没有“方式”因为虽云“一国有一国之国情，一国有一国之道路”但这条路怎么走，怎样走才既符合本国国情，又方便快捷，还可以持续发展，就取决于“方式”了。说得再直白一点，就是你瞄准了方向，也选对了道路，但是不会走，也要出问题。因此，道路确定之后，方式就是成败的关键。方式对了，事半功倍；方式错了，事倍功半，甚至南辕北辙，缘木求鱼，

速而不达。从这个意义上可以说，道路决定方向，方式决定成败。方式是至关重要的。

　　顿了一下，我又接着说，而且，方式是具有操作

的。地方

委和政府在落实中央和上级精神时，恐怕更多的是考虑如何操作。也就是说，你们要考虑的，不是“做什么”而是“怎样做”这就要有“方式”你们的成功经验，也正在于找到了“方式”当然，这不是说，只有你们才找到了方式；也不是说，你们孤立地创造了方式；更不是说，你们的方式就无可挑剔。其实所谓“成都方式”其中“成都”二字只不过是一个符号、一个代码，重要的是“方式”而现在我想知道的是，当初你们想到过要创造一种“方式”没有？

　　八、一路平安

　　要把工作当做事业去追求，当做学问去研究

　　李

城在我的茶杯里加了一点水，开始回答我的问题。

　　李

城说，其实“成都方式”是你提出来的，我们只不过把事情一件一件地做下来，一直做到了今天。我们在一个地方工作，差不多每天都有具体问题要解决，但不能只限于具体事务，一定要思考一些在我们这个地方带有全局

的问题，掌握工作的主动权。城乡一体化、基层民主政治建设、规范化服务型政府这几项工作，之所以几年来一直在抓，而且还要长期地认真抓下去，就因为实践证明它们带有全局

，也说明当初我们从这几个问题着手是对的。至于说这三者之间的内在联系，如何站在更理性的层面去概括和总结，坦率地讲我们做得还不够。你这个概括对我们是个很好的提醒，有助于我们深化对这些问题的认识，进一步做好这些工作。

　　我说，

城书记过谦了！我总觉得，你们在做这些事情的时候是有比较系统的想法的，否则不可能有那么系统的成果。“成都方式”是我提出来的“成都故事”却是你们在广袤大地上脚踏实地“写”出来的。没有“成都故事”就没有“成都方式”总不会是我“自作多情”吧？

　　李

城说，要说一点想法都没有，也不真实。我们是做实际工作的，就像鸭子在水里面。

江水暖鸭先知，其实水凉了，鸭子也知道。我们要树立和落实科学发展观，提高执政能力，构建和谐社会，让我们

“立

为公，执政为民”的主张真正能够在老百姓当中得到认同，关键是怎么干的问题，也就是你总结的“方式”吧！回想一下，我们不过是对实际问题作了思考，想清楚就干了，干对了就坚持了下来。这也是责任所在啊！

　　我说，你们做的这三件事，不管哪一件，总归是改革。改革就会有障碍。那么你觉得难吗？

　　李

城说，这要话说两头。首先，在目前情况下，应该说只要是我们想清楚了又下决心要办的事，再难都有可能把它办成。但是另一方面，我们做的这些事，确实是一场涉及思想观念、体制机制、利益格局和方式方法的深刻变革。要真正干好，不是难，是很难。不过到目前为止，成都的实践还是初步见到了成效。原因嘛，我想有三个。

　　我问，哪三个？

　　李

城说，首先得益于我们有20多年改革开放的历程，大家的思想观念和承受能力都已经发生了很大的变化。广大干部群众是拥护改革，希望通过深化改革来实现长治久安和社会和谐的。

　　我说，嗯，这算一个：人心思治。

　　李

城说，第二就是大的环境，非常之好。比方说更新施政理念，转变政府职能，推进依法行政，建设法治政府；比方说落实科学发展观，坚持以人为本，抓好城乡统筹；比方说加强

内民主建设、政治文明建设，等等，

中央和省委都做出了很多布置和要求，这就在大的方面形成了一种浓厚的社会氛围。这个氛围很重要。有了这个氛围，剩下的问题就是我们自己来解决了。

　　我说，这也算一个：领导支持。但是事情还是得你们做？

　　李

城说，事情该我们做啊！虽然很难，但好在我们有一支优秀的干部队伍。我不止一次说过，成都的干部队伍素质和哪个城市相比都不差，这几年来的实践让我体会到了这一点。

　　我说，这算第三个：队伍得力。我也发现，成都的干部很有意思，就是他能够根据上面的部署，结合他那个地方的实际，想出可行的甚至很聪明的解决办法。这是很不容易的，也是很可贵的。因为任何决策要想落到实处，还是得靠基层干部。你得让他出工又出力，到职又到位，用功又用心啊！因此我很关心，为什么他们能有这么一个精神？为什么精神状态这么好，工作热情这么高，凝聚力这么强，还那么爱琢磨问题？

　　李

城说，问得好，这是根本！我们的决策要真正变成干部的共识和自觉行动，这是要考手艺的。说起来千条万条，其实只有一条，就是“求真务实”这话虽然说着简单，但要做到十分不易。要有点儿境界，有点儿肚量，还有点韧劲儿。在这个问题上，不能靠说，主要靠做。要实实在在地让基层干部知道不这样干不行。这样干，领导认同，群众拥护，有意义，他们就会把工作当做事业去追求，当做学问去研究，干劲十足。

　　我说，这点我是注意到了，他们是既有积极

，又有成就感。用你常说的话来讲，就是“很在状态”我也觉得在不在状态很重要。一个人如果“在状态”不但工作做得好，就连身体都会好。但我不知道这个说法是怎么来的，当时怎么会想到用这个概念？

　　李

城笑着说，这是体育概念。我是比较喜欢体育运动的，我知道在状态和不在状态的区别。比方说赛球，如果不在状态，怎么打怎么别扭，莫名其妙就输了。如果在状态，怎么打怎么行。除去技术因素，主要是精神原因。我们曾经列举过干部不在状态的几种表现，但要保证他们“在状态”最根本的还是要有理想，以及为实现理想而奋斗的精神。

　　我说，一个人做事应该在状态，这个没有问题。问题是你“在状态”去干什么。一个小偷也可以“在状态”偷什么都顺手；也可能“不对劲”怎么偷都偷不着。所以，你干一件好事，越在状态就越好；干一件坏事，越在状态就越糟。那么，你如何保证干部既在状态，又在做利国利民的好事呢？

　　李

城说，说到底就是要树立“立

为公、执政为民”的理念，再加上你前面说的三条：科学、民主、法治。我们成都这些事能够做到现在，大家觉得还不错，就得益于这三条。比如推进城乡一体化，我们鼓励大家创造

地开展工作，但是有些规矩是非常严格的，你不能破。比如你必须按规划来，超出规划不但在纪律上不允许，你还违法。包括基层民主政治建设、规范化服务型政府建设，都要始终贯穿民主决策、科学规划、依法行政的理念，保证决策是正确的，制度是健全的，工作是落实的。

　　我问，有问题吗？

　　李

城说，应该说问题还很多。比如城乡一体化，现在很多地方都在热火朝天地推进。但是要解决有效的可持续发展的机制问题，要解决大量的富余劳动力转移安置的问题，就必须要把统筹发展这篇文章做好。这里面难题就多了，有点像国有企业改革，就是“钱从哪里来，人往哪里去”规范化服务型政府建设也是一个长期的、艰巨的任务。现在我们破了题，取得了比较明显的成效，但是需要做的事情还很多。比如我们的机构改革，按照社会主义市场经济体制的要求还远没有到位；我们政府职能的转变也远未到位，还有许多地方要改，包括已经改了的部门；我们的干部过去搞审批，现在做调研和制定宏观经济政策，具体权力小了，工作难度大了，还要有一个适应过程。另外，由于干部群众的民主素质还处在一个培养提高的过程当中，因此基层民主政治建设也有很多需要不断完善的地方。比如我们在村支部书记选举中就发现选举不规范的问题，拉票的人跑到群众当中去，说我给你5元钱或一包烟，你投我一票；或者个别乡镇

委书记的素质与工作要求不相适应，但是

员选了他，你就只好让他干下去，等等。诸如此类不尽如人意的问题还比较多，但这是正常的。改革也好，发展也好，都是一个不断探索、不断完善的过程。因为这些事情你必须做。只有把这些事情做好了，落实科学发展观，构建和谐成都的目标才可能真正实现。

　　我说，你们有过接受批评和质疑的思想准备吗？这些事情，你们做了，我也准备说，说出去以后肯定是议论纷纷，不会是一片叫好。

　　李

城说，实际上我们希望听到批评意见，甚至是骂声。因为我们做的这些事，既关系重大，又没有现成经验可以借鉴，还仅仅是“万里长征第一步”即便是这个“第一步”也还有很多需要深入研究、不断完善的地方。以我个人的经验，其实有些反对的意见可能还很有借鉴意义，甚至比支持的意见帮助还大呢！

　　我说，我现在就有问题。我的问题可能刁一点，就是农民究竟有没有拒绝“城乡一体化”的权利和自由？当然你们现在的做法我知道，是先建后拆，把新家给农民盖好，请他去看，满意就搬。那么会不会有农民说好房子我就是不住，我就爱住不好的。你跟他解释，说不向城镇集中，城市文明就没办法普及到你那里。他说我就不要城市化，我就不要文明，我就喜欢野蛮。这是有可能的。

　　李

城笑着说，你这个问题既“刁”又“钻”其实，这些问题不但农民有，市民也有。

　　于是他开始回答这个问题，讲他们的一些具体解决办法。然而我却走了神，不在状态了。因为我忽然意识到，这也许并不是一个理论问题，而是一个实践问题。实践的问题，是只能在实践中解决的。实践，才是检验真理的唯一标准。正如马克思所说，问题不在于如何解释世界，而在于如何改造世界。空谈误国，实干兴邦。田野草莽中的实践，常常是比高头讲章和官样文章更有价值，也更能让人回味的东西。

　　城中桃李愁风雨，

在溪头荠菜花。

　　成都，请一路走好！

泥巴小说网 > 综合其它 > 成都方式	作者: 易中天时间: 2017/12/12
第四章不败之地
一、人有病，天知否　　要发展经济，就必须改善投资环境，重新规范政府　　2005年9月28，成都西藏饭店1188室。　　转眼间快两个月了。秋后的成都不再雨绵绵，空气也开始变得清。阳光从云里懒洋洋地洒落下来，给了街市上的人们一个好心情。　　我坐在电脑前发呆，不知该如何准确地把握成都的故事与经验。由于“职业病”的缘故，我总觉得在这些事情的背后，有一种内在的、深刻的逻辑关系。找到这些逻辑关系，并把它们表述出来，是研究者的任务。但是，任何真知都只能产生于实践，任何结论都只能产生于调研。因此，我们还得把成都做的这三件事情──城乡一体化、基层民主建设、规范化服务型政府，再来梳理一遍。　　先说“规范化服务型政府” 　　我们知道，在前面讲述的“成都故事”中“规范化服务型政府”是做得最早的。我听邓全忠详细地谈过它的来龙去脉，也访问过许多人，很清楚这事可没有什么“事先设计”完全是一步步被“”出来的。　　事情的缘起前面已经说过了，就是有人反映他们投资办企业实在太难，由此引发了一系列的改革，可谓“大风起于青萍之末”其实，就算没人告状，投融资体制的改革也是要搞的。因为当时有一个很现实的问题，就是要加快城市的发展。这必须研究发展的规律。于是，市政府就责成计划委员会牵头，对成都市从建国到2000年经济发展的轨迹进行系统分析，包括哪个时期发展得快哪个时期发展得慢，原因又是什么。得出的结论，是成都经济的增长主要靠投资的增长。也就是说，成都经济是“投资拉动型”的。　　于是事情就变得很清楚，那就是要发展成都经济，就必须吸引投资；而要吸引投资，又必须改善和优化投资环境。为什么呢？因为我们的投资管理方式有问题。我们的投资管理方式是在计划经济体制下建立的，很不适应市场经济的要求。本来，按照市场经济的规则，投不投资，投多少，怎么投，是企业的事。企业投资，企业经营，企业管理，企业受益，企业承担风险。投对了，企业发财；投错了，企业吃亏。这就叫“谁投资谁负责”原本是天经地义的事。然而计划经济体制下的投资管理方式却不是这样。投不投资，投多少，怎么投，要由政府说了算。如果出了问题，则由企业来承担。也就是说，政府决策，企业埋单。　　这没道理，但有原因。原因就在于资金来源于国家财政，企业花的是国家的钱。你花我的钱，我当然要管。谁来管呢？计划委员会。所以当时计划委员会的权力大得吓人。但是到了2000年，投资主体发生了很大的变化。个体经济、私营经济、外来资金已经占有相当份额。人家花自己的钱，还要你来管他怎么花，就有点不讲理了。特别是外资企业，很不适应，觉得政府简直就是越俎代庖，徒然害得他们贻误商机。这就非改不可，尤其是投资体制要改革。当然，投资体制不等于投资环境。投资体制改革了，不等于投资环境就一定改善了。但体制是核心的东西。体制不改，环境的改善就是一句空话。　　这就要分析投资体制到底有什么问题。当时的结论，认为问题主要有三个。第一是“效率极其低下”原因主要是管得太多。本来市场可以调节的，政府也要来管，自封“婆婆”没事找事，计划经济变成了审批经济。你就是开个小餐馆，也要政府来审来批。手续既繁多，审查又严格，效率就可以想见。成都市计委作过调查，也请四川大学的姜晓萍教授帮助调查，结果是办一个项目需要500多天。这样的效率实在太糟糕。投资是要把握机遇的。机不可失，时不再来。你这样的办事效率，谁还敢来投资？　　第二就是“非公平操作”过去的投资体制，特点有“三不”：审批不公开，程序不透明，市场准入的标准不统一，权力掌握在个别部门甚至个别处室手中，非常容易出现因人而异、厚此薄彼的现象，可谓弊端丛生，腐败难免。比方说，关系好的办得快点，关系不好就慢，或者外资企业吃香，个体经济吃亏，投资者不能享受同等国民待遇。这样就把市场上公平竞争的环境破坏了，甚至无法进入市场公平竞争，这对投资者是不公平的。　　第三就是“既越位又缺位”一方面忙不过来，另一方面又管不好，原因就在于管得不对。该管的事情比如规划、宏观调控、公共服务、环境生态没管好，这就是缺位；应该由市场、投资者自己管的，也要手，这就叫越位。缺位的原因是越位，越位的原因是只要管事就有权。权力后面是利益，利益后面是易，易后面就是腐败，至少也是小金库。这样的缺位、越位，问题很严重。　　解决问题的办法是归位。归到哪里去？归到政府和政府部门本来应该做的事情上去。这就是营造公平的竞争环境。那么，什么样的竞争环境是公平的呢？首先要有规则。而且，这个规则还必须是公开的、透明的，对每个竞争者都一视同仁的。大家都按规则做，竞争也就公平了。但是光有规则不行，肯定有人捣乱，有人犯规，有人闯红灯。这就要有人来维持秩序，来当交通警察和裁判员。这就是政府该做的事情，即制定规则和维持秩序。至于竞争的成败，则由市场来决定。　　政府既然是制定规则和维持秩序的，那就不能直接介入竞争领域，不能直接参与资源配置。其实，就连制定规则和维持秩序都应该区分开来。制定规则的应该是人大，维持秩序的才是政府。但不管怎么说，你当了“交通警”就不能再当“驾驶员”；你当了“裁判员”就不能再当“运动员” 　　然而实际情况是什么呢？实际情况是，一方面，我们在运用市场化的规则配置资源，另一方面却有很多参与竞争的公司是政府投资或控制的。这就有问题了。本来我们制定规则、维持秩序，是要为市场化配置资源创造一个公平竞争的环境。但是你自己却直接或间接地介入竞争，就会造成严重的不公。比方说，一块土地或者一种特许经营权，人家是拍卖得到的，你自己的企业却直接就拿到了，这公平吗？实际上，只要是政府自己投资办企业，又自己配置资源，那就公平不了，肯定是你想怎么配置就怎么配置，资源在你手里么！如果所有的企业都是政府的，那么问题还不大，反正手心手背都是。如果一个是“亲儿子”一个是“拖油瓶”一个是“儿”那结果几乎谁都知道。总之，政府直接介入竞争，是与民争利；间接介入竞争，是欺行霸市。　　政府不但垄断资源，还垄断服务。比方说，当时政府要求，你要投资，要上项目，先要由专门的机构给你做可行研究。如果结论是可行，计委才批准。这倒也罢了。然而当时能够做可行研究的就一家。谁办的？计委。这就没道理了。本来，我的钱我投资，怎么花是我的事，亏和赚也是我的事。就算要做可行研究，可行论证，那也是我自己做，关你什么事啊！就算你是一片好心，怕我亏本，督促我做可行研究，那也不能由你指定公司啊！你指定公司来做研究，如果它的结论和我的结论不同，我认为可行，它认为不可行，听谁的？政府回答说听他的。那好，如果到最后我亏了，它负责吗？政府说不负责。政府指定的公司不负责，政府自己也不负责，大家都不负责。这就好比我有一笔钱，要由你找个人来决定怎么花，花错了你们两个都不负责，我自己认倒霉，有这道理吗？　　没道理的事情还有很多。比如盖房子，必须防治白蚂蚁，必须做好消防。这是对的，政府应该管。不过按照国际惯例，这些服务机构应该由我来选择，政府只能管做得好不好，不能管由谁来做。但是不行。你要防治白蚂蚁吗？只能找建委下面的那个机构。你要做消防吗？只能到公安局下属的单位购买消防设备和器材。这叫什么？叫“强制和垄断地为投资主体服务”它名为“服务”实为“牟利”而且是高额利润。那么，能强制吗？能。你不找我指定的这一家，我就不给你批。为什么呢？因为这些下属单位收了费以后要向我上缴，用来解决机关部门工资之外的其他福利待遇。所以，这些所谓“社会中介服务机构”名曰“为社会服务”实则“为上级部门服务”它们依附于行政部门，实际就是依附于行政审批权力，坐享其成，牟取暴利，坐地分肥。　　这是非常糟糕的。本来，中央有规定，政府行政部门不能收取费用。但是部门就说，我们没有收费啊！这是人家给企业服务，收的一点“合理费用”这话只有鬼才相信。第一，你的收费标准比谁都高，还说一不二。这叫什么？这叫“霸王条款”第二，你独此一家，别无分店。就算有，也不准我们去找。这叫什么？这叫“垄断经营”第三，你依仗手中的审批权，强迫我们接受你下属机构的所谓“服务”从中收取好处，虽非“明抢”也是“暗夺”这叫什么？这叫“仗势欺人”最后，你还要说没有违反中央规定，没有收费，大言不惭，心安理得。这叫什么？这叫“欺上瞒下”所以，这种做法至少有三大弊端：第一，滋长了歪风气，进而培育了腐败环境；第二，加重了企业负担，破坏了投资环境；第三，压抑了其他服务机构，严重制约了中介服务市场的发育。看来，当时的政府，确实“病”得不轻。　　这就要对症下药。　　对症下药的前提是找到病，病就在审批，或者说，审批的项目太多，审批的范围太广，审批的权限太大，审批权的运用太滥。这就要进行清理，清楚哪些东西是必须依法保留的，哪些是可有可无的。这里面又包括两个内容，一是项目，二是程序。清理的原则，则是前面邓全忠所说的，区分政府投资项目和非政府投资项目。前者从严管理，后者依法放开。这个标准一确立，一大堆可审可不审的项目、可走可不走的程序便都从政府的“硬盘”里清了出去。然后再重新设计程序（程再造），效率就大大提高了。　　不过，政府的“硬盘”里不但有“垃圾程序”和“垃圾文件”还有“病毒”这就是行政部门的下属企业和中介机构。不要小看这些“病毒”它们不但破坏“程序”（经济秩序），而且可能导致“死机”（政府瘫痪），非清除不可。　　这就肯定要引起反弹。减少审批项目和程序，已是“夺权”；砍掉政府行政部门下属企业和中介机构，就更是“夺利”公开对抗是不敢的，讨价还价是会有的。邓全忠告诉我，他们在进行这项工作的时候，谈得很艰难。对方多半是纠于具体问题，说这个有什么实际情况，那儿又涉及啥子困难。实在扛不过，就搬出“尚方宝剑”说哪个是国家要求的，哪个是审批要求的。不过李城他们也有办法，说既然上面有规定，我们也不取消，那你能不能并联处理，两个部门同时给他办？比如办一件事情需要5天，你两个同时办，不也是5天？另外，如果不同的部门把的关是类似的，那么，我们政府来协调，委托一个部门帮你一起把职能履行了，不也能提高效率吗？　　但这样一来，分散办公就不行了，层层审批层层签字也不行了。于是，就有了“政务中心”就有了“首席代表制”就有了一系列的创新和改革，一个“规范化”和“服务型”的政府也就逐步地建立起来了。　　我们可以额手称庆了吗？否！　　二、吹皱一池水　　规范化的政府必定是服务型的，服务型的政府也必定是规范化的　　争议一开始就存在，就连“规范化服务型政府”这个提法也有争议。有必要叫这个名字吗？就没有别的说法吗？的确“规范化服务型政府”是很拗口，但似乎也找不到更好的表述。因为只有这样说，才明白无误地表明了其质和特征：一是规范，二是服务。这两个内容，意义都很重大，意味也很深长。　　先说“规范化” 　　从逻辑上讲，所谓“规范化政府”是针对不规范或不那么规范的政府而言的。照理说，世界上不该有不规范的政府。但凡是政府，总会有所规范。就说计划经济时代吧，其实也有政策法规和规章制度，也需要严守纪律、照章办事，并不能随心所。随心所就不叫“计划”了。孟子有云，不以规矩无以成方圆，因此国有国法，家有家规。就连以“无法无天”相标榜的江湖，也有规矩和规则。民间尚且如此，何况政府？　　话虽如此，具体情况却并不乐观。我们的一些地方，法律是有的，规章是有的，政策是有的，纪律是有的，原则是有的，条条框框也不少，可就是“规而不范”为什么呢？原因之一，恐怕就因为我们没有明白：规矩不是规范，纪律不是法律，照章办事也不等于依法办事。我们把这些概念混淆了。那么，依法办事和照章办事又有什么不同呢？表面上看，它们在办事的时候都需要有规定和依据，只不过这规定和依据，一为法，一为章。然而这一字之差却有天壤之别。第一，照章办事的那个“章”可以是法规，可以是政策，可以是红头文件，还可以是约定俗成。这可没有谱。第二，这些“章程”出自何方，也说不清。就说红头文件，它可能是中央的，也可能是地方的，还可能是本部门自己制定的。自己制定的规章制度自己执行，对不对，好不好，该不该，谁说得清？第三，这些“章程”有哪些内容，如何掌握，哪些该紧，哪些可松，只有执行者知道，人民群众和社会组织是不知道的。结果，执行者是否当真照章办事，大家也不知道。第四，这些“章程”既然政出多门，又没有经过严格的立法程序，也就难免朝令夕改，各行其是。如果发生冲突，该听谁的，大约也只能由执行者“看着办”这个“看着办”可又是说不清的事，于是只好勾兑。勾兑得好，酒杯一端，政策放宽，哪有规范可言？结果便只能是“规而不范”所谓“规而不范”不仅包括有法不依，还包括设关口，把不该管的都管起来。不该管的管了，该管的就肯定管不好。结果，公民和企业为了和政府打交道，要付出许多不该付的成本（比如跑批文、跑项目、跑关系），政府自己却没有任何效益，岂非“劳民伤财”？　　更严重的是，规范的东西不能建立，不规范的东西就会乘虚而入，并大行其道。我们知道，计划经济在某种意义上其实是一种权力经济。在这种体制下，资源的配置和财富的分配，都要依靠国家权力来“计划”权力总是掌握在少数人手里的，何况计划本身又并不规定执行和调整的具体操作。这就很难规范。事实上，高度集权的计划经济必有疏阔之处，而那些弹的部分便正是权力寻租和权力赎买的空间。显然，所谓“照章办事”是靠不住的，必须主张“依法办事” 　　那么，依法办事为什么就靠得住？它和照章办事又有什么不同？不同之处就在于，依法办事的“法”只有一种，就是法律。法律只能由立法机关制定，行政部门不能立法，也就不会政出多门，不会自己挖坑自己埋。即便不同法律的条文发生了冲突，如何解释，如何执行，也不由执行者说了算，必须申请司法解释。更重要的是，法治的原则是“法律面前人人平等”其中就包括信息的对等。因此，只要是依法行政，法律就必须公布，执法就必须公开，政策就必须讲明，执行就可以监督，你就不能搞暗箱操作，只能规规矩矩依法办事。可见只要当真是法治，那就肯定规范。规范，是法治的“天” 　　可惜这个传统咱们没有。为什么没有呢？说来话长。但有一点可以肯定，那就是与政府的质有关。严格地说，中国古代没有政府，只有朝廷和衙门。朝廷的功能是统治，衙门的职能是管制。正如戏文里所唱的，官管官，官官管。官就是管，管就是官。官，就是管人管事管钱的，没有服务的任务。人民政府当然不是衙门，但在高度集权的计划经济体制下“管”的功能仍很突出，人要管，事要管，钱就更要管。该管不该管的都要管，服务的功能就不大想得起来。　　政府一旦是管制型的，就很难规范。为什么呢？因为一个管制型的政府总是难免高人一等，唯我独尊。它甚至想不自高自大都不可能。道理也很简单。一个是管人的，一个是被管的，能平起平坐吗？所以，管制型的政府即便要规范，那也只会想到去规范别人，不会想到自己也需要规范。相反，如果政府是服务型的，那它就一定是规范化的，也一定是谦恭亲和的。这几乎用不着解释。你见过一个服务生趾高气扬吗？你见过一个服务生指手画脚吗？你见过一个服务生不按规范动作，想怎么着就怎么着，还瞪着眼睛说“用不着告诉你为什么”吗？　　由此可见，规范化的政府必定是服务型的，服务型的政府也必定是规范化的。这正是现代政府的特征。所谓“现代政府”其实就是“法治政府”法治政府和非法治政府、现代政府和非现代政府的区别，就在于前者服务，后者管制，前者必须规范，后者只要规矩。规矩和规范是不同的。规矩是一个“非法治社会”的概念，更多地具有道德、礼仪和约定俗成的意味，其作用也主要是“软控制”而非“硬制约”比如一个人“不讲规矩”其实奈何他不得。但对于一个“管制型机构”来说，有规矩也就够了。所以中国古代的衙门是“有规矩，无规范” 　　革命战争年代的政府则可以说是“有纪律，少规范”纪律和规范也不一样。规范是法治概念，规矩是伦理概念，纪律则是组织概念。有组织就有纪律，有纪律才有组织，合起来就叫“有组织，有纪律”这在革命战争年代十分必要，也非常正确。但是，革命一旦转变为执政，并建立起人民当家做主的法治政府，就不能“只有纪律，少有规范”或“只有规矩，没有规范”了。与此同时“规范化政府”的问题一旦提到议事程，这个政府也必定要由“管制型”转变为“服务型”这是历史的必然，也是逻辑的必然。　　事实上，成都在建设“规范化服务型政府”时所做的第一件事，便正是“转变观念”并由“转变观念”而“转变职能”、“转变态度”、“转变方式”这里面又包括四个内容，即“何为本位”、“该干什么”、“怎样去做”、“如何问责”管制型政府的任务是行使权力管制社会，执行这个任务的则是官员，因此是“权力本位”和“官本位”服务型政府则相反，是“公民本位”和“社会本位”它的宗旨是为公民和社会服务，并由此承担着服务的任务和责任。服务得好，就是好政府；服务不好，就要追究责任。为了保证能够提供良好的服务并确实能够追究责任，就必须规范。也就是说，纳入法治的体系。　　清了“何为本位”也就明白了“该干什么”这就是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，包括为市场主体提供服务。有个企业家说，我们都是靠改革开放和国家政策富起来的，但是积累一点资金也不容易。我们在下面，并不知道宏观的情况，常常是看见别人赚钱也跟着投。如果一笔钱投进去，投到一半你才说不行了，我们损失大，国家损失也大。那么，什么多了，什么少了，你能不能及时告诉我一声？这就是政府该干的事情了。这样的事还有很多。比如规划局就该做规划，公安局就该管治安，发改委就该谋发展、搞改革，而不是一天到晚拿着一枚公章一支笔忙审批。有所不为才能有所为。有所不为，就是让守法者感受不到政府的存在；有所为，就是让违法者处处感受到政府的存在。　　这其实也就是“正名”名正则言顺，剩下的事情也就顺理成章。首先，政府的角色必须重新定位，不能再是“官老爷”或“包工头”而应该是“导航台”、“管理员”和“服务生”其次，角色转变了，态度也会变，即由“居高临下”变成“笑脸相”由“指手画脚”变成“出谋划策”由“防范管制”变成“保驾护航”第三，工作方式也得改变，不能再像过去那样端坐在机关里，批条子，盖章子，读文件，打哈哈，来送往，等因奉此，一杯茶，一支烟，一张报纸看半天。这就要制定服务标准，规范服务程，构建服务模式，才能保障服务品质。最后，还必须设立评估组织，确定评估方法，完善评估体系，并建立激励和约束的机制，以保证这个政府确实是规范化和服务型的。　　毫无疑问，这样的政府，就是现代意义上的政府，也是和人民希望建设的政府。难怪公民、企业和社会团体举双手赞成了。不少朋友都好心地建议，要我去访问一些农民、市民和企业家，请他们现身说法，这样就更有说服力。我说不必。因为我不可能遍访全市。找几个“代表人物”人家会说那是“托儿”不如没有。人是理性的动物，有些事情只能诉诸理性。只要理性地看待问题，其实都能得出正确的结论。至于成都市是不是当真像他们所说的那样做了，大约也只能请怀疑者自己来“眼见为实”我是暗访过的，发现情况确如其言，并无夸大不实。不足之处有没有？肯定有。不之人有没有？也肯定有。但是，建设“规范化服务型政府”这个大方向是对的，成都的市民和企业在总体上也是、赞同和拥护的。过去，他们和政府打交道，心发憷，嘴发软，腿跑断，弯酸，现在则理直气壮地坐享其成，还可以品头论足说三道四，能不拍手叫好吗？　　其实最大的受益者还是政府自己。因为只有当这个政府是“规范化”和“服务型”的时候，它才最能体现“立为公，执政为民”的宗旨，也才充分地是人民的政府。一个政府能够实现自己的愿望，这难道不是最大的效益？更何况，当这个政府在进行着观念的转变、职能的转换、结构的调整和方法的更新时，它实际上也就在“自我再造”再造是能获得生机的。按照规范化和服务型的要求自我再造，就是人民政府增强活力永葆青春的“强本之方” 　　三、让我们起双桨　　法治的政府必定是民主的，民主的政府也必定是法治的　　成都的“规范化服务型政府”是法治的，也是民主的。如果说“规范化”更多地具有法治意义（依法行政），那么“服务型”就表现出一种民主精神（为民服务）。民主并不就是选举，就是投票，就是少数服从多数，它首先是“人民做主”做主的既然是人民，服务的就肯定是政府。政府服务，是“人民做主”的逻辑结果。因此，一旦政府是民主的，它也就必须是服务型的。如果不是服务型的，那就不可能真正是民主的。　　事实上，民主与法治有着不解之缘。历史上的政体，无非君主和民主。君主口含天宪“朕即法律”乾纲独断，一手遮天，哪里用得着“法制”又怎么可能是“法治”？所以，一个君主制的国家，一旦开始立法、立宪，那就意味着向民主制度的转变；如果这个国家已经法制健全，依法治国，就连君王也要服从法律（王在法下），那它就可能是名义上的君主制国家，实际上的民主制国家。相反，如果有法不依，执法不公，违法纪，无法无天，不把法律放在眼里，那就不大可能有什么“民主”就算有，也不充分。因此，法治的政府必定是民主的，民主的政府也必定是法治的。　　无独有偶。成都的“基层民主政治建设”恰恰从规范政府开始，这就是“开放三会”所谓“开放三会”前面已经讲过了，就是向群众和公众开放区（市）县的委全委会、政府常务会和人大常委会。委全委会向员群众开放，政府常务会和人大常委会向社会公众开放。其中首先开放的，则是政府常务会。这是成都市新都区“基层民主政治建设”所做的第一件事。　　这项改革的意义，一般都理解为“民主决策”和“科学决策”这当然并不错。“开放三会”确有广开言路、集思广益的意义。但我以为，它和建设“规范化服务型政府”其实有异曲同工之妙，这就是规范。也就是说，建设“规范化服务型政府”和“开放三会”其实都在“规范政府”只不过前者是“硬规范”后者是“软规范”；前者是“用法律来规范”后者是“用民主来规范” 　　民主也能规范政府吗？能。只要这个政府是民主的，民主对于它就是规范，而且在某种意义上还是更重要的规范。首先，人民政府本身就是民主的产物，它是在民主的框架下通过法定程序建立的；其次，用来规范政府的法律也是民主的产物，它是在民主的框架下通过法定程序设定的；第三，召开委全委会、政府常务会和人大常委会，本身就意味着决策必须民主，不能只由一个人或少数人说了算。因此，民主在事实上已经规范着政府。　　这就有问题了。既然民主已经在规范着政府，又有什么必要再做改革呢？这里面其实有一个民主的规范如何落实的问题。我们知道，民主的规范是一种“软规范”公民的意志即所谓“民意”是隐藏在法律、法规和法定程序当中的，并不能让人一目了然地直接感觉到。这样一来，当区（市）县的委委员、政府成员和人大常委关起门来召开委全委会、政府常务会和人大常委会时，这些会议是否规范，是否能够体现民意，就只有他们自己知道了。也就是说，在这种情况下，他们其实是“自己规范自己”借用一个伦理学的名词来说，就是“慎独”“慎独”是不怎么靠得住的，比较靠得住的是有眼睛“盯着”这就需要“开放”让与会者直接感受到民主的监督。这时，民主的规范仍然是“软规范”主要是在心理上造成一种“规范感”但分量却不同。隐藏在法律、法规和法定程序当中的“软规范”是“间接规范”不一定能够意识到；现在的“软规范”却是“直接规范”不可能视而不见。　　因此，适度开放三会，就有利于对政府的“民主规范”值得注意的是“适度开放”这四个字。比方说，开放到哪一级，规模多大，能否电视直播，怎样才能既广纳民意，又保证效率，所有这些，都必须也只能在实践中加以解决。在这里，重要的是实践，空谈是没有用的。　　其实，不但政府需要民主的规范，而且民主也需要法治的规范。民主是需要规范的。没有规范的民主，不好就是“暴民政治”这正是许多人的忧虑所在。忧虑是有道理的，解决的办法则是依靠法治。因为民主可能失之狂热，法治却永远诉诸理性。事实上，民主总是和法治血相连。民主的问题，往往就是法治的问题；民主建设的进程，也同时就是法治建设的进程。没有法治保障的民主，不是失控产，就是违背初衷。在这里，我们高兴地看到，新都区在试点改革时，始终把基层民主的建设纳入法治的轨道，这就让人欣慰。　　就说全委票决和公推直选。　　全委票决和公推直选都是为了解决领导干部的民主任免问题。其中，全委票决是针对区（市）县下属局委办负责人的，涉及“条条上”的干部；公推直选则是针对乡镇领导干部的，涉及“块块上”的干部。这两套办法，我们在前面都已讲过，不再赘述，这里只讨论一下程序问题。我们知道，对于法治和法治建设来说，程序是十分重要的问题，程序上的公正远比实质上的正义重要。程序公正虽然并不能保障实质正义，但没有程序的公正，实质正义就最终会于一句空话。因此，新都区实行全委票决和公推直选以后，是不是当真选出了好干部，或者由此产生的官员是不是就那么称心如意，既合心，又合民意，当然也很重要，但更重要的则是他们的程序是不是符合民主和法治的精神。　　全委票决和公推直选都有一系列的程序。所谓“全委票决”准确地说就是区（市）县下属局委办负责人的产生办法。它的程序大体上是这样：当这些职位出缺时，上级组织部门应在全区（市）县范围内通过电视、报纸、广播、网络等媒体发表公告，公开征集报名。如果报名人数达到4人或4人以上，就由区（市）县组织的考评小组进行资格审查和组织考评，从中选出3人，进行民主推荐和组织考察。推荐和考察通过以后，即由委全委会投票表决，差额选出可以直接任命或依法向人大推荐的人选。　　再说“公推直选”所谓“公推直选”即公开推荐，直接选举。其程序简单地说，就是当乡镇委书记职位出缺或者乡镇委换届的时候，上级组织部门应在区（市）县范围内通过电视、报纸、广播、网络等媒体发表公告，符合条件的参选人可以通过个人自荐、联名推荐和组织推荐三种方式报名；经过资格审查、实地调研和初步考察三个程序，进入公开推荐；公开推荐大会产生两名候选人，经过组织考察进入直接选举，在乡镇员大会上由全体与会员每人一票直接选举产生委书记，报区（市）县委批准。不过必须讲清楚，公推直选仅限于产生乡镇委书记，不包括副书记（纪委书记）、委员和正副乡镇长。新任乡镇委书记当选后，如果适逢乡镇委或政府换届，那么，他可以提出副书记（纪委书记）、委员和正副乡镇长的建议名单，由区（市）县委组织部进行民主推荐和组织考察。区（市）县委同意后，副书记（纪委书记）和委员由乡镇员代表大会或员大会选举产生，正副乡镇长则由乡镇委向人民代表大会主席团依法推荐，由人民代表大会选举产生。　　这里面显然有一系列环节。区（市）县下属局委办负责人产生办法的环节是：公开报名、资格审查、组织考评、民主推荐、组织考察、全委票决、直接任命或依法推荐。乡镇委书记和乡镇领导班子产生办法的环节是：公开报名、资格审查、实地调研、初步考察、公开推荐、直接选举、上级批准、书记提名、班子换届。这些环节，我在前面的访谈中已经进行了追问，在后面的文章里还要提出存疑。但有一点可以肯定，即它们总体上是符合民主和法治的精神的，其设计也慎之又慎，煞费苦心，可以商榷之处则必有苦衷。因此，我主张对此持积极支持和审慎乐观态度。　　实际上，这两套办法的环节虽多，程序也复杂，但紧要之处也就两点，即“公开报名”和“差额选举”这两条规定的意义不言而喻，就是为了保证领导干部产生方式的公开、公正、公平，保证乡镇员和委委员的民主权利。因此“新都方案”的精神是民主的。另一点也很重要，那就是这些程序的环节都很多。产生局委办负责人也好，产生乡镇委书记也好，环节都是七个。这就让人比较放心。我们知道，立法和选举不同于行政。行政过程中，环节越少，效率越高。立法和选举则相反，程序越多，效果越好。当然，这里说的多和少，都有一个“度”少不能少到草率马虎，多不能多到议而不决。但程序复杂一点，环节多一点，是立法和选举的基本原则。因此“新都方案”的精神是法治的。　　民主和法治确立，科学也就在其中了。这里要说的是“民主测评”民主测评要解决的，是对领导干部进行考核监督的问题。其方案简单地说，就是由一定数量的来自基层或者来自民间且具有一定代表的非公务人员，组成一个具有一定权威的临时机构，在纪检监察部门的监督公证下，按照一定的程序和项目，对区县、乡镇和村的领导班子定期独立进行考评。这里面也有一系列的程序和程序问题，关键则在于是否科学。我们知道，所谓“民主测评”是对一定级别领导干部工作业绩和领导作风的评价，而且这个评价还要当场统计，公开宣布。结果公布后，领导干部还要通过公开方式面对全体群众进行自我剖析，提出整改措施。所以，这个评价如果不公正，不公平，不真实，不基本准确，就会违背测评的初衷，也会造成损害，比如打击工作积极、误导今后的发展方向等等，因此必须慎重，更必须科学。　　所谓“科学”又包括几个方面的要求。首先是要客观公正，其次是要切实可行，再次是要合情合理，最后还要确有权威。现在看来，新都区在设计方案和进行试点的时候，已经尽可能地考虑了这些问题。比如2005年的民主测评大会，就是由1299人组成的。这个人数，大体上适宜。因为人数太少、范围太窄、圈子太小，难以公正；人数太多又不易操作，千人规模是合适的。这就科学。　　参加测评大会的这1299名“评委”其实由三个方面的人士组成。其中一部分来自基层，即村和社区的支部书记、村委会和社区主任、部分生产合作社社长、机关干部代表；一部分来自民间，即企业界代表、市区和农村一般群众代表、无派人士代表、知名人士代表；还有一部分可谓“半官方人士”即代会代表、人民代表和政协委员。“评委”来自基层和民间，是为了保证测评的民主；邀请代表、人民代表和政协委员参加，则保证了测评的权威。但不论他们是来自基层还是来自民间，或者是“半官方人士”基本上都是“非公务人员”即便有机关干部的代表，也不是领导干部。既有来自基层的代表，又有来自民间的代表，还有代表、人民代表和政协委员，这就具有了代表。这正是为了保证测评的客观、真实和公正。这也科学。　　其他环节就不一一细说了。比如“临时机构”比如“监督公证”比如“一定程序”、“独立打分”和“定期考评”其意义都一目了然。可以商榷的是“测评项目”测评项目是否科学，也是至关重要的一环，我将在后面的文章里进行讨论。这里要说的是，成都“基层民主政治建设”的四套办法，总体上都体现了科学与法治的精神。这真令人高兴。因为有了科学与法治，我们就有了确保民主进程健康发展的“不二法门”也就有了把民主的小船推向前方的双桨。　　四、绿了芭蕉　　为了共和国的长治久安，要让尽可能多的人在尽可能多的时候参与到民主化的进程中来　　不妨再来看看成都“基层民主政治建设”的四套办法。　　不难看出，这四套办法有一个共同特点，就是让尽可能多的人在尽可能多的时候参与到基层政治生活中来。开放三会是让尽可能多的人来“议事”（参与决策），全委票决和公推直选是让尽可能多的人来“选官”（选拔干部），民主测评则是让尽可能多的人来“评官”（考核干部）。这四件事，参与的人数都比改革前多。多，又有什么好处呢？最明显的好处就是不容易腐败，其次则是比较科学。所谓“集思广益”所谓“众目睽睽”所谓“大庭广众”即此之谓。无疑，多数人的看法不一定就正确，多数人的选择也不一定就准确，也会有看走眼的时候。但多数人看走眼总归比少数人看走眼的可能小，这就相对让人放心。　　实际上，所谓“民主”在某种意义上就是“多数人的选择”民主当然并不简单地等于“少数服从多数”但没有“多数人的选择”也就不会有民主。因此，开放三会、全委票决、公推直选和民主测评，就是要在现有的条件下，尽可能地做到民主决策、民主任免和民主监督。这是一种非常可贵的尝试。　　就说民主测评。刚才说过，多数人选出来的干部并不一定就保险，就靠得住。就算当时选准了，后来也可能会变。即便是好干部，为人民群众做了好事，也要有人来评价和肯定。这就要考核，也要监督。这件事，以前是由组织部和纪检委来做的，今后也仍然要由他们来做。但组织部和纪检委的眼睛再亮，也有限。这就不妨在有条件的时候和地方，用适当的方式邀请人民群众或者他们的代表来帮忙。群众的眼睛是雪亮的。立为公，执政为民，万人喝彩；贪污腐败，违法纪，千夫所指。这样一来，为人民服务的干部就会得到人民群众的充分肯定，得到人民群众肯定的干部则会更好地为人民服务。显然，这种考核方式和舆论力量，有可能在基层的政治生活中形成良好导向和良循环。　　何况新都区在改革试点时，还尝试着明确了员群众的质询权和罢免权。员有权对本乡镇委进行询问。如果对方不答复，或者对答复结果不满意，可以质询。对那些有严重问题（比如思想素质差，违法纪；责任心不强，长期履职不到位；作风简单暴，严重伤害大多数群众利益；管理决策严重失误，造成重大损失）的委书记，还可以提请罢免。当然，这里面也有一系列的规定和程序，并不是动不动就可以询问、质询、罢免的。但不管怎么说，基层民主权利的运用已不限于“任”还包括“免”了。也就是说，群众能够把乡镇委书记“选上去”也能够在换届时把他“选下去”或者在任期内把他“罢免了”这是一整套完整的民主程序。　　当然，开放三会、全委票决、公推直选和民主测评，是有区别的。开放三会的改革着眼点主要在“由内而外”全委票决的改革着眼点主要在“由少而多”公推直选和民主测评的改革着眼点主要在“由官而民”也就是说，开放三会的改革方向，是由不公开决策变成公开决策；全委票决的改革方向，是由少数人“选官”变成多数人“选官”；公推直选和民主测评则是由“官选官”、“官评官”变成“民选官”、“民评官”一则着眼于“内外”（公开不公开），一则着眼于“多寡”（少数与多数），一则着眼于“官民”（官方与民间、上级与基层），真可谓多层面多角度立体式的改革。　　其实这三个方面是有关联的。实际上，只要坚持“多数人选择”的原则，就一定会“由少而多”也一定会“由内而外”、“由官而民”因为“官”总是少数“圈内”和“上级”也总是少数；而“民”（群众、民间、基层、下级）一旦参与进来，不管进来多少“门窗”便都不再关得住。从这个意义上讲，民主政治必定是公开和透明的政治。反过来也一样。只要政治生活真正是公开透明的，就一定面向大众，也一定面向基层。因此，民主政治建设必自基层始。　　事实上，成都在进行基层的制度完善和政治建设时，所有的尝试，全部都在区县和区县以下展开和进行，其中有的涉及区县一级，有的仅限于乡镇和村。区县做的，乡镇一般都做，如民主测评；乡镇做的，有些事情区县就不做了，如公推直选。所以是“基层民主” 　　基层其实是很重要的，因为基层是基础。我们中国是一个幅员辽阔人口众多的多民族国家，从中央到地方有多个层级。在这样一个国家执政，不能不看重地方，注重基层。这就好比一座高楼大厦，越是高耸入云，就越是要打好地基。基础不牢，地动山摇，必须着力夯实。　　成都所做的一切，意义正在于此。比如公推直选，就用心良苦。公推直选是仅限于乡镇委书记的。乡镇委书记的产生方式，过去的常规做法是上级委提名，代表大会选举。这种做法，既体现了“管干部”的原则，又体现了“内民主”的原则，从理论上讲并无不妥之处，从实际上看也并非问题成堆。那又为什么要改革？依我看，恐怕就是为了更好地体现这两个原则。我们知道，所谓“公推直选”是由两个环节构成的，即“公开推荐”和“直接选举”公开推荐并非不要上级委的领导，只不过领导的方式由“指定”变成了“指导”乡镇委书记也和过去一样，仍然是选举产生，只不过由“间接选举”（代表大会选举）变成了“直接选举”（员大会选举）。所以，这种改革，不是“改变”而是“完善”或者说，改善。　　那么，这种“改善”又有什么意义呢？窃以为意义很是不小。比如“指定”变成“指导”表面上看只不过一字之差，其实却是执政方式的高明转变。因为相对“指定”而言“指导”的成本更低，风险更小，效益更大。我们知道，执政即掌握领导权。领导是干什么的？掌握方向，把握时机，制定政策，决定方针，并不需要事事都亲力亲为。至少，用不着连乡镇委书记这样的干部，也要由上级指定。当然，乡镇委书记也是领导干部，领导干部的选拔确实应该慎之又慎。如果用人不当，虽非后患无穷，也是麻烦不少。然而惟其如此，才应该采取更为保险的办法，这就是让基层帮助上级、员帮助委来选。乡镇委书记是直接和人民群众打交道的，是所谓“亲民之官”他的一举一动、一言一行，群众都看在眼里，记在心里。也就是说，群众对他们，很可能比上级委更熟悉。让广大群众和熟悉的人帮助上级委来选拔，来考核，是不是更靠得住些？如果更靠得住，岂不是成本更低风险更小？成本更低风险更小，岂不是就意味着效益更大？至少，在实行乡镇委书记公推直选的地方，干部还是委在管，但管得更加轻松自如；书记还是员在选，但选得更加放心踏实。群众放心，上级放手，岂非长袖善舞？放心而不放纵，放手而不放任，岂非游刃有余？　　何况还有另一种无形效益，这就是提高了执政的威望。何以言之？因为乡镇委书记的公推直选，表明执政对群众有信任对自己有信心。有信心就敢公开推荐，有信任就敢直接选举。当然，这种方式，只能仅限于乡镇委书记的产生，超过这个范围就不合适，原因以后再说。但必须指出，区县和区县以上委书记的产生，虽不宜像乡镇委书记那样直接选举，却仍然可以借鉴公推直选的某些做法，尤其可以而且应该发扬其中的民主精神。民主是一种制度，更是一种观念。做法可以各异，精神却是一致的。这就叫“事不同而理同” 　　我说的这种无形效益也是有例可证的。最近，有一家规模很大、很有影响的民营企业选择在新都区投资，原因是新都区乡镇的干群关系特别好。许多地方的农民都对乡镇干部敬而远之，新都区的农民却帮委书记说话。为什么呢？就因为书记是他们自己选出来的，是“我们的书记”其实，这正是民主的髓所在。什么是“民主”？“民主”是针对“君主”而言的。君主制的本质是“主权在君，君权神授”民主制的本质是“主权在民，政权民授”我们是人民共和国，我们也是“主权在民，政权民授”的。但我们又是一个君主制历史漫长，民主制经验不足的国家，基层民众对于民主仍不乏陌生感。因此，有必要让他们实实在在地感受“主权在民，政权民授”的民主髓，实实在在地感受到自己确实是在当家做主。只有当他们有了这些实实在在的切身感受时，他们才会对民主充信心，才会和执政、和政府休戚与共，血相连。所以，多一些“我们的书记”、“我们的镇长”既有利于政权的稳固，又有利于民主的进程，岂非利国利民？　　显然，乡镇委书记的公推直选不是“为改革而改革”同样，它也不是“换汤不换药”表面上看，它不过是执政基层领导干部产生方式的小小变动，只能算是“稍微动了一下”（微调）。但是，这“稍微一动”却产生了质的变化，这就是由“官选官”变成了“民选官”官选和民选究竟有多大区别？是不是所有的“官”都非得民选不可？这自然可以讨论。但是第一，民主无论采取何种方式，其中必有“民选”环节。第二，中国的政治体制改革只能积极稳妥地进行，中国的民主进程也只能有序前进，但必须有人迈出第一步，哪怕只是一小步。迈出这一小步，和一步都不迈，其差别不可以道里计。所以，这小小的变动便有大大的价值，即“万里长征第一步”其他做法的意义，也如此。　　这就产生了一个问题：真的非改不可吗？　　不可否认，人类都是有惰的。一件事情，一种制度，如果不到“非改不可”的地步，几乎没有人愿意改变。改变，或者说变革、改革，是有成本的，也是有代价和风险的，因此要慎重。但慎重不等于盲目乐观，也不等于按兵不动。长治久安须从长计议，从长计议须未雨绸缪。有些事情，如果认准了是要做要改的，那么，长痛不如短痛，晚做不如早做。如果一定要等到“非改不可”的时候再来改，只怕是成本更高，风险更大，损失更惨重。　　政治文明的建设，民主制度的健全，就是一件认准了要做的事情。这是世界的，人民的愿望，也是执政的选择。因此，就应该在有条件的时候和地方一点一滴地做起。问题不在于做多少，而在于做不做。做，就有希望，也就会有成效。即便做错了，也能取教训，总比一个石头都不摸的好。　　何况民主化正如城乡一体化，是目标也是过程。这个过程很可能“路漫漫其修远兮”必须孜孜以求，锲而不舍，很需要“从我做起，从现在做起”事实上，要建设社会主义民主，任务很多，其中就包括国民素质的提高和民主意识的建立。如何建立？怎样提高？空谈是没有用的，争论就更没有用。唯一有用的办法，就是让每一个国民都亲身参与民主政治的建设，从而让民主意识深入人心。民主是要训练的，也是要实践的。它不是少数人的事，而是全民的事。没有全体民众的积极参与，民主化就是一句空话。同样，只有当民主意识渗透到每个国民的骨血之中时，这个国家才可能是充分民主的，也才可能是真正稳定的。这就要让尽可能多的人在尽可能多的时候参与到民主化的过程中来，这是共和国长治久安的“固本之计”成都之所作所为，正是体现了这两个“尽可能多”从这个意义上讲，也可以说是“非做不可” 　　实际上，只要大家都像成都这样不嫌跬步，不弃涓，从点点滴滴做起，国民的政治素质就会提高，社会的民主意识就会增强，执政的地位就会巩固，共和国的长治久安就有了坚实的基础。这是一个双效益。　　五、一剑下青城　　没有农民的幸福，人民的幸福就是一句空话　　成都的故事是齐头并进的。就在“再造生机”和“夯实基础”的同时，他们也在“突出重围”或者说，在依靠科学来解决难题。这里说的“科学”就是“科学发展观”；这里说的“难题”则是“三农问题” 　　农村、农民、农业，号称“三农”“三农”成为“问题”由来已久，人言人畏，堪称“老大难”办法也不是没有想过，效果也不是完全没有，但多半治标不治本，剪不断理还。因此这一回，成都市委、市政府便希望能够标本兼治，从根本上解决问题。而且，他们还找到了实现这一目标的方式。这个方式，我戏称为“一剑下青城” 　　什么剑？城乡一体化。　　城乡一体化是一把“剑”吗？这把“剑”能破解历史难题，将“三农”顽症的病因一一解除，见血封喉，斩草除吗？这就要研究“剑器”要研究“剑法”更要研究“对手”也就是说，要清“三农”为什么成为“问题” 　　所谓“三农问题”简单地说，就是有名的那三句话：“农村真穷，农民真苦，农业真危险。”那么，农村为什么穷，农民为什么苦，农业为什么危险？说到底，就是因为城乡关系割裂，城乡二元对立。我们知道，城市和农村，是人类生存的两种社区，也是人类发展的两大空间。如果这两个发展空间形成良互动，两种生存社区成为自由选择，那就不会有什么问题。不幸的是，由于众所周知的原因，在过去相当长一段时间内，我们国家的城市和农村被人为地硬分隔和对立起来。城乡有如天壤，工农形同路人，机会不均，起点不一，待遇不等，收入不齐，资金、技术、现代文明向农村难于蜀道，农民要变成市民简直就是一步登天。人，无法往高处走；水，不能往低处。在这种情况下，城市越发展，农村就越穷，农民就越苦，农业就越成问题。　　然而城市是不能不发展的。城市是现代化的载体，城市化是现代化的标志。现在全世界的城市化率已经超过50％，发达国家的城市化率更在65％以上。我们国家呢？却连40％都不到，而且还是标准不高的城市化。就连成都这样的经济相对发达地区，城市化率在2001年也只有％。这又如何实现全面建设小康社会的目标？　　因此不难预料，今后近20年间将是中国快速实现城市化的时期。这实在让人“一则以喜，一则以忧”如果城乡二元结构不变，城市化进程的提速，对于原本就贫穷落后的农村而言无异于雪上加霜。因为按照习惯的做法，许多地方几乎一定会凭借城市管理农村的权力，用平调侵占农村资源的办法来加快城市建设，最终造成农村经济的崩溃和社会的动。这并不是危言耸听、杞人忧天。事实上，某些令人担忧的现象已经出现。比方说，低偿征地，农民入不敷出；大拆大建，贫民流离失所；一城两制，导致社会矛盾；贫富悬殊，引发诸多问题。当然，这不能怪罪于城市化，它们也不是城市化本身的过错，然而却是城市化进程中必须解决的问题。解决不好，后患无穷。　　于是我们就走到了十字街头。一方面，城市不能不发展；另一方面，城市越是发展“三农”就越成为问题。这就两难。何去何从，颇费思量。　　成都思考的结论，是必须树立和落实科学发展观。　　所谓“科学发展观”就是不能不发展，也不能发展。比方说，无序开发，重复建设，破坏生态，透支资源，把农村、农民、农业当做城市化的包袱甚至盘剥对象。总而言之，杀贫济富，杀取卵，得不偿失，寅吃卯粮。这样一种所谓“发展”就算达到了城市化的某些指标，又于国于民何利？　　显然，这里有一个“为什么要发展”的问题。我们为什么一定要发展呢？因为“发展才是硬道理”那么，为什么只有发展才是硬道理呢？因为只有发展才能使国家富强，人民幸福，其中就包括广大农村和广大农民。因此，但凡牺牲农村、抛弃农民、破坏农业的“发展”必定是“发展”因为它与发展的初衷相悖，与发展的道理不符。　　城市化也一样。　　正如有各种各样的“发展理念”也有各种各样的“城市化主张”有人就认为城市化是城市的事，和农村没有关系。如果有关系，那也只是从农村攫取更多的利益，开采更多的资源。这种主张，正是没有清楚那个“为什么”我们为什么要加快城市化的进程呢？难道是为了城市更繁荣，农村更落后，市民更富裕，农民更贫穷吗？否！我们加快城市化的进程，恰恰是为了实现“共同富裕”的目的“共同繁荣”的目标，是为了城市和农村同发展，共繁荣。那么，我们又有什么理由把农村、农民、农业抛下不管，甚至恶意榨取呢？岂有此理么！　　看来，问题的关键不在“要不要城市化”而在“什么样的城市化”选项其实也只有两种。一种是把城市化仅仅看做城市自己的事情，置广大农村于不顾，甚至置广大农村于死地。另一种是把城市化看做城市和农村共同的事情，而且是破解二元结构，解决“三农”问题，实现城乡同步发展共享文明的天赐良机。前者无妨称之为“非一体化的城市化”后者则是“一体化的城市化”成都选择的是后者，因此它主张“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化” 　　这个表述是经过了反复推敲的。他们起先也曾提过“统筹城乡经济社会发展，加快城市化进程”但很快修正为“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”这里的重要改动，是将“城市化”改为“城乡一体化”我没有向他们讨教过这个问题。但据我猜测，这样修改，是因为“城市化”有兼顾农村（一体化）和不顾农村（非一体化）两种可能，而“城乡一体化”则旗帜鲜明地表示，必须把城市和农村看做一个整体，利用城市化的机遇同时实现城市和农村的现代化。　　然而仍然引起了争议。　　争议之一，是认为只有进入城市化的最高阶段，才可能实现城乡一体化。这个阶段，东部沿海地区都没达到，成都这样一个西部城市怎么能做？争议之二，是认为如果要搞城乡一体化，你那么多农村怎么办？农村丘区和山区穷得叮当响，怎么能搞？争议之三，则认为城乡一体化，就是要把农村都变成“水泥森林”高楼林立，烟尘四起，暗无天。因此，提出争议的人表示反对。　　这可能是有点望文生义或者咬文嚼字了。城乡一体，并不等于“城乡一律”或“城乡一统”、“城乡一样”城市和农村仍然是有差别、有个性的。但差别不等于歧视，个性不等于排斥，更不等于必须一个繁荣发达，一个贫穷落后。事实上，城乡一体化首先是把城市和农村看做一个应该也可以共同发展的整体。既然是“看做”就不会都变成“水泥森林”；既然是“整体”就一定是“多样统一”如果说有什么“一样”那也只能是机会的均等、人格的平等和待遇的对等。　　其实，即便实现了城乡一体化的目标，农村也仍然是农村，农业也仍然是农业，农民也仍然是农民，但已“胎换骨”即“现代化”实际上，城乡一体化的要义，既在于“一体”更在于“化”化，是过程，也是目标。这个目标，就是城市和农村的共同繁荣；这个过程，就是城市和农村的共同发展。也就是说，正因为农村山区穷得叮当响，才要搞城乡一体化。如果城乡早就一样富裕了，搞它做什么？进入城市化最高阶段再来搞也是不行的。既然是“化”那就有一个过程。这个过程，可能还很漫长。如果一定要等那个时候才来“化”你来得及吗？如果城市和农村不能从一开始就共同发展，到时候你还“化”得了吗？　　更何况这是一个千载难逢的历史机遇。都说“三农”问题是顽症。既然是顽症，那么你要破解，就总要有借助力量才行。城市化就是一种很好的借助力量。按照社会发展规律，当人均收入超过1000美金，城市化率在30%~70%时，就是城市快速发展的时期。在这个时期，我们应该也有可能做到“工业反哺农业，城市支持农村”我们知道，城市化的主要推动力量是工业化，是服务业。就中国国情而言，这两股力量将在较长时期内织在一起，共同推动城市化。其结果是什么呢？是城镇就业规模扩大，农村劳动力转移增多，城乡之间的关联度加强。抓住机遇，顺应规律，统筹城乡，不正是时候吗？　　不过，城市化毕竟是一把双刃剑。一些专家、学者包括官员对城市化、工业化有偏见，就因为我们曾经“剑走偏锋”可见，仅仅研究“剑器”还不够，还要研究“剑法”也就是说，怎样推进城乡一体化。　　成都的“剑法”他们自己概括为“六句话”、“三大工程”和“三个集中”有媒体称之为“三三见六”这里面的文章就多了，只能勾勒一个轮廓。首先，城乡一体化需要一个空间载体。当前情况下最合适的载体除中心城区外，就是县城和有条件的区域中心镇，因此应该以它们为重点。既然是“以县城和有条件的区域中心镇为重点”那就要按照城乡一体化的要求做好规划，把广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划和产业发展规划的范畴，以便统领全局，依法行政。这就叫“以规划为龙头和基础”但是，如果只有理想蓝图，没有发展动力，城乡一体化就会沦为一句空话，因此要“以产业发展为支撑”要发展产业，就要配置资源。要合理有效地配置资源，就要最大限度地发挥市场的作用，并为此建立相应的机制。这是城乡一体化的枢机所在，因此要“以形成市场化配置资源的机制为关键”机制是关键，政策是保证。因此必须创新体制，完善政策，这就叫“以政策配套为保障”最后，城乡一体化的实质，是提高城市文明的普及率，在现代化的意义上实现农民身份的转变。这是目的，也是目标，于是有了最后一句话：“以转变农民生产生活方式为着眼点和落脚点。” 　　最后这句话其实意味深长。没有这句话，就无以区别“一体化的城市化”和“非一体化的城市化”也无以体现“立为公，执政为民”的宗旨。正如前面所强调的，发展也好，城市化也好，城乡一体化也好，破解“三农”难题也好，归结底，就是为了国家的富强、人民的幸福。人民的幸福，是要由一个个具体的活生生的公民的幸福来体现的。公民既包括市民，更包括农民。中国是一个农村人口占多数的国家。没有农民的幸福，人民的幸福同样是一句空话。　　于是又有了“三大重点工程”即农业产业化经营、农村扶贫开发工作和农村发展环境建设。很明显，这三大工程全部都是针对农村、农民和农业的。“三个集中”也一样。所谓“三个集中”即工业向集中发展区集中，农用耕地向规模经营集中，农民向城镇集中。其基本思路，就是要把农民从土地上解放出来，通过集约经营和转变身份帮助农民贫致富。惟其如此，才要以县城和有条件的区域中心镇为重点，才要以规划为龙头和基础，才要以产业发展为支撑，才要以形成市场化配置资源的机制为关键，才要以政策配套为保障。　　如此看来，这一套“剑法”可谓环环相扣步步为营，既有“防身术”又有“突破口”开个玩笑，无妨借用成都境内青城山，戏名之曰“青城诀” 　　六、疑问与忧虑　　有缺陷的前进仍然是前进，再完美的停滞也是后退　　成都靠着“六句话”、“三大工程”和“三个集中”这套“剑法”一路舞将过去，虽非所向披靡，也是初见成效。不过实话实说，我可是自始至终也没明白他们的“剑”是怎么“舞”的。毕竟，我不是“武林中人”只能鹦鹉学舌般将那“青城诀”念了一遍。除此之外，就是“眼花缭” 　　不过有一点总算是明白了，那就是推进城乡一体化有两大难题，一是“人往哪里去”二是“钱从哪儿来”我们知道，统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化，直接的动因就是要解决“三农”问题。“三农”成为问题，原因是城乡二元结构，症结则是地少人多，因此必须“简农民”这才有了“三个集中”包括“农用耕地向规模经营集中”也叫“土地向经营者集中”土地向经营者集中以后，由于是规模经营，农民就从土地上“解放”出来了，或者说“富余”出来了。这就有了第一个问题：“人往哪里去？”这个问题解决得好，农民就是“解放”解决得不好，出许多“务农无地，就业无岗，低保无份”的“三无”农民，那就是“富余”甚至是“多余”这就违背了推进城乡一体化的初衷。　　于是就有了“农民向城镇集中”有了“工业向集中发展区集中”有了“以产业发展为支撑”以及“以规划为龙头和基础”和“以形成市场化配置资源的机制为关键”这些都是为了解决“人往哪里去”的问题。人往哪里去？不能留在农村，只能“向城镇集中”集中以后，要有出路，要有就业机会，就必须发展第二、第三产业，因此要“以产业发展为支撑”产业要发展，又有两个条件，一是成本要降低，这就要“工业向集中发展区集中”；二是竞争要公平，这就要“形成市场化配置资源的机制”不过，农民向城镇集中也好，工业向园区集中也好，都必须做好规划，所以要“以规划为龙头和基础” 　　但是说一千道一万，做这些事都要钱，没有钱那是万万不能的。这就有了第二个问题：“钱从哪儿来？”这事我请教过许多人，包括曾任市委政策研究室主任、现任大邑县委书记的蔡亦如。蔡亦如帮我算过一笔具体的小账。他说双县文新花园成本是每平方米700元，农民只出500元，政府补贴200元。农民的钱从拆迁安置和青苗补偿的费用里来，问题不大。开发商也有10%的利润，属于微利，但是不打广告，没有风险，销售成本和管理成本都低。这个方案的特点，是农民买得起，政府给得起，开发商也有利可图。当然，一个县政府，拿个几千万还是心痛。农民也可以请建筑公司自己建，拿多少钱出来都是自己说了算，但规划和监管是统一的。不过蔡亦如也承认，反正不管什么模式都要钱。“钱从哪儿来”始终是个问题。　　成都市委、市政府认为，解决“钱从哪儿来”的问题，主要还得靠市场。一方面是财政扶持，另一方面要形成市场化的机制，也就是在经济上必须要走可持续发展的道路。必须要有一个融资平台，能够把资金筹进来，运转好，又不给今后留过重的负担，这就要点本事。具体地说，就是要“经营城市”当然，城市本身是不可经营的，但城市里面有很多东西可以经营。比如打造一个公司，通过银行来筹集资金，进行市场化运作，利用成都的城市品牌和城市形象，以及人居环境的不断改善和提升，把土地用起来，按照规划来实施。将来土地升值了，卖出去，除了还贷甚至还可以再赚一点。只要形成这个机制，就可以良循环。他们的想法大概就是这样。我这人没有经济头脑，算不过账来。这套办法是否可行，坦率地说不清楚，还是留给懂行的人讨论吧！　　其实“钱”的事很不简单。不但有“钱从哪儿来”的问题，还有“钱往哪里去”的问题。所谓“钱往哪里去”一是用来干什么，是投资，还是挥霍，或者是进了私人的包？二是即便投资，也有一个决策是否正确的问题。这就又产生了两个问题，即“钱怎么用”和“钱怎么管”这两个问题在基层又尤其重要。如果说高层（省、市）、中层（区、县）主要考虑“钱从哪儿来”和“钱往哪里去”那么，基层（乡、镇、村）就必须重点考虑“钱怎么用”和“钱怎么管”因为在这两个方面特别容易出问题。青羊区委副书记、常务副区长杨林兴给我讲过这件事。他说以前村上都是会计、出纳一肩挑，这就不大说得清楚。现在的办法是“村级财务街道代管制”也就是说，村里集体经济组织的收入，包括上级的拨款，都由街道代管，说白一点就是街道充当会计，村委会只是出纳，这就从制度上防止了腐败，也解决了“钱怎么用”和“钱怎么管”的问题。　　杨林兴是在谈城乡一体化的时候说起这件事的。这就引起了我的注意。因为我发现城乡一体化并不仅仅是一个发展的问题、经济的问题，或者“三农”的问题，其中也有政治的问题。比如青羊区的“村级财务街道代管制”原本是要解决城乡一体化过程中“钱怎么用”和“钱怎么管”的问题，却在不经意间设计出一个可以防止腐败的制度，这可真是妙不可言。　　实际上经济和政治总是难解难分，经济体制的改革必然会引起政治体制的改革。所以“成都方式”的三个方面和三个环节是融为一体的。那么，在基层民主政治建设方面，又有什么需要关注的问题呢？　　问题比较复杂的是“公推直选” 　　我们知道，公推直选包括两个环节，即“公开推荐”和“直接选举”其中最重要也最容易引起争议的是“直接选举”其实，这是一个不完整的表述，完整的表述应该是“直接差额选举”显然，这里面又有两个环节，即“直接”与“差额”这也是这项改革的紧要之处。“差额”是没有问题的。在这项改革中，如果“选举而不差额”（等额选举），哪怕是“直接选举”也失去了改革的意义，违背了改革的初衷，而且还会有问题。什么问题呢？那就是“公开推荐大会”（我主张简称为“公推会”或命名为“推荐委员会”简称“推委会”）变成了实际上的选举机构。这就既违背了“管干部”的原则，又违背了“内民主”的原则。要知道，这个“公推会”既非上级委，又有外人士参与，岂能越俎代庖实质上指定书记？因此“公推会”（公开推荐大会）绝不能变成一个事实上的权力机关，即不能只产生一个正式候选人。这样一来，乡镇委书记的选举就只能差额，不能等额了。所以“差额”无问题。　　有问题的是“直接选举”我们知道，民主有两种方式，即“直接民主”和“间接民主”直接民主只适宜于“小国寡民”的地区，大国就只能实行间接民主，这是屡试不的基本规律和基本原则。我国是一个大国，幅员辽阔，人口众多，因此我国在总体上只能实行间接民主制度，但不排除在乡镇这样的范围内试行直接民主。直接民主有什么好处呢？好处就在于能够让基层民众实实在在地参与到民主建设的进程中来，实实在在地感觉到自己是在“当家做主”从而获得一种“主人翁的感觉”也增加了一份责任感。另外，基层直接民主是“熟悉的人选择熟悉的人”、“熟悉的人监督熟悉的人”这就有可能比让不熟悉的人来选择和监督好。显然，这里的关键是范围的大小。比如村，就没有必要间接选举；区县和区县以上，就不能直接选举；乡镇，则不妨两制并存。　　新都区的做法就是“两制并存”即乡镇委书记直接选举，正副乡镇长间接选举（乡镇委向人大主席团依法推荐，人民代表大会选举），副书记（纪委书记）和委员或者间接选举（员代表大会选举），或者直接选举（员大会选举）。他们这样设计可能有两种原因，或者是想比较一下两种选举办法的优劣，或者是有些问题解决不了，只能如此。　　直接选举在法理上有问题，在实际中也有麻烦。熟悉的人选熟悉的人，有好处也有弊端。好处就是熟悉情况，弊端则很多，比如抹不开情面、搞宗族关系、拉帮结派、公报私仇，等等。不要过分夸大“人选人”的意义，也不要过分夸大“民选官”的意义。官选和民选究竟有多大区别？是不是所有的“官”都非得民选不可？对后一个问题，我的回答是否定的。事实上成都的改革也不是所有的干部都“民选”区（市）县下属局委办负责人就是“官选”只不过参加选择的人变多了，从常委会变成了全委会。被选择的人也变多了，由等额变成了差额。这就既合理，又合法，还有效。这种实事求是的态度值得肯定。　　实际上“官选官”未必就不好“民选官”也未必就好。应该承认，目前基层员尤其是农村员的素质还有待提高，他们未必就比区（市）县委和组织部看得准，也未必就比“参加公开推荐大会的人”（我主张简称为“公推人”或命名为“推委会委员”简称“推委”）看得准。但是有选举权的是他们。这就完全有“选人不准”、“用人不当”的可能。　　所以，问题并不完全在于“谁选谁”更在于“怎么选”成都市在进行这项改革时显然考虑到了这一点，因此他们为乡镇委书记和领导班子的产生设计了一整套程序，其中环节环环相扣，步步为营，可谓千方百计，慎之又慎。然而智者千虑，难免一失。比方说，《试行办法》规定，参选者报名的方式有三种：个人自荐、联名推荐和组织推荐。这在法理上没有问题，现实中也有意义，那就是如果个人自荐和联名推荐的人选不当或不理想，还可以通过组织推荐的办法来弥补。但这样一来就又产生了一个新的问题，那就是上级委和组织部必须把握好分寸。如果把握不当，就会挫伤基层员和群众参与民主建设的积极，甚至导致改革试验实质产。管也不是，不管也不是，这就两难。　　其实任何方案都是双刃剑，有其利必有其弊。比如新任乡镇委书记当选后，如果适逢乡镇委或政府换届，就可以提出副书记（纪委书记）、委员和正副乡镇长的建议名单，由区（市）县委组织部进行民主推荐和组织考察，然后依法或依照章选举产生。这在民间，被戏称为“组阁权”准确的说法是“提名权”、“推荐权”或“建议权”这样做的好处，是比较容易保证乡镇领导班子的安定团结，保证他们能够齐心协力带领群众谋发展、奔小康；弊端则是有可能拉帮结派，结营私，把乡镇变成一个针不进水泼不进的“小独立王国” 　　总之，在成都市的“基层民主政治建设”中，意义最大的是公推直选，问题最复杂的也是公推直选，不可不小心谨慎。但我认为，这些问题都是前进中的问题，改革中的问题。改革有如逆水行舟，不进则退，因此只能坚持，不能退缩。要知道，有缺陷的前进仍然是前进，再完美的停滞也是倒退。　　除了上述疑问外，也还有一些忧虑。比方说，尽管成都市委、市政府一再强调，城乡一体化要全面推进，但不遍地开花，条件不成就先不要动。但会不会有人把它当做另一种“政绩工程”不顾实际，强行推进？在推进的过程中，会不会有人为了所谓的“统一规划”或者为了尽快“出成果，见成效”打着“三个集中”的旗号将原本相对富裕的农民也强行拆迁，或者打着解决农民福利问题的旗号大量借贷中私囊？同样，会不会有人把“规范化服务型政府”也当做另一种“政绩工程”在没有必要或没有条件的地方劳民伤财地大盖“政务中心”或者“服务中心”？还有，由于我们的基层民主政治建设还处于初级阶段，国民素质还有待提高，会不会出现“贿选”或“变相贿选”现象？这都是值得警惕的。这些问题不注意，他们的改革就很难立于不败之地。那么，成都会注意到吗？　　我希望听到肯定的回答。　　七、成都方式　　道路确定之后，方式就是成败的关键　　2005年10月1，成都市委，李城的办公室。　　在国庆节这天见到四川省委常委、成都市委书记李城，有一点赶巧了的意思。但这并不是刻意的安排，只不过我正好准备要离开成都，李城又刚好这天有空，于是约我一起过节。　　在互道节日问候以后，我们开始漫谈。　　作为主人，李城首先表示和歉意。他说，你来成都两个多月了，我们也没有尽到地主之谊，一切靠你自力更生，不知道都有些什么困难没有？　　我说，谢谢城书记！困难倒没什么，有的话也可以自己克服。成都是个好地方，花团锦簇，香飘四野，美不胜收。可惜我一头扎进你们做的那些事情，有点“不知有汉，无论魏晋”如果不是接到今天的邀请，还真不知道过节了。　　李城说，看来中天先生对我们的工作还有点兴趣。　　我说，不是有点兴趣，而是很有兴趣。这些年你们做的事，我越琢磨就越是觉得有意思。这些事情表面上看好像是孤立的，实际上却有关联，而且蕴含着普遍规律和普适价值，这就是科学、民主与法治。因此我打算把你们的探索和经验总结出来，并且命名为“成都方式” 　　李城说，不知道为什么会有这样的想法？　　我说，想法也不是一下子就产生的。这里面有一个过程。记得去年春天，在龙泉驿桃花故里，你对我说，你们已经正式全面开始了“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的进程。当时我其实是并不在意的。　　李城问，为什么？　　我说，我又不是“三农问题”专家，管不了那么多。　　李城又问，现在怎么就有兴趣了呢？　　我说，也有三个原因。第一，就是发现你们并不是只做了这一件事。除了城乡一体化，还有基层民主建设和规范化服务型政府。第二，就是发现你们这三件事颇受人民群众好评。你们搞“城乡一体化”农民拥护，说“现在城市是我们的了”你们搞“基层民主建设”群众赞成，说“现在书记是我们的了”你们搞“规范化服务型政府”市民和企业表扬，说“现在政府是我们的了”三个“是我们的了”这就有了第三个原因，就是我还发现这三件事其实是有内在逻辑关系的。这就很有些意思了。所以我就一头扎了进去，想个究竟。　　李城笑问，清楚了吗？　　我说，有些眉目吧！　　李城说，愿闻其详。　　我说，还是先把你们这三件事简单梳理一遍。你们这三件事，我都看做“故事”叫“成都故事”这三个“故事”我也都有命名，一个叫“突出重围”一个叫“夯实基础”还有一个叫“再造生机” 　　李城笑问，这都是什么事？　　我说“突出重围”就是“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”什么叫“重围”？就是问题成堆，积重难返。“三农”问题就是。现在不是有“社会经济发展不够协调，城乡发展不够协调，区域发展不够协调，人与自然的关系不够协调，收入差距拉大”的说法吗？这四个“不够协调”一个“差距拉大”几乎全都与“三农”有关，城乡差别成为当前经济社会发展的主要矛盾。你们的办法，则是按照科学发展观，利用城市快速发展这个千载难逢的天赐良机，把农村和城市看做一个可以也应该共同繁荣的整体，捆绑起来发展，用城市化来带动农业的现代化、农民的富裕化和农村的文明化，岂非“突出重围”？　　李城说，这算一个。第二呢？　　我说，第二个故事是“夯实基础”什么基础？执政基础。怎样夯实？加强基层民主政治建设。这里面有两个关键词，一是“基层”二是“民主”民主为什么重要？因为只有民主的政府才是稳定的，只有民主的政权才是稳固的。基层又为什么重要？因为基层是基础。基础不牢，地动山摇。因此政权的稳固必自基层始，基础的夯实必由民主生。你们搞基层民主建设，算不算“夯实基础”？　　李城说，这也算一个。第三呢？　　我说，第三个故事是“再造生机”谁的生机？政府的生机。为什么要再造？因为要搞社会主义市场经济。市场经济本质上是一种法治经济。法治，就是“由法律来规范”而非“由权力来支配”所以，市场法律的严格规范，拒绝权力的越位干预，更不用说非法干预。同时，政府的职能也变得很明确，一是制定规则，二是维持秩序，三是提供服务。不过这样一来，原先的许多办法、做法和想法就行不通了，得“再造”才行。实际上，据我所知，你们也确实进行了一系列的“再造手术”包括清理审批项目、规范服务程、建立政务中心、实行质量检测，切实把政府不该管、管不了、实际上也管不好的事情出去，把政府的职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。结果是企业活了，社会活了，政府也活了，是不是“再造生机”？　　李城莞尔一笑，不置可否。　　我接着说，所以，我对你们这三件事，也各有一个说法。　　李城问，什么说法？　　我说“三农”问题长期得不到解决，原因之一就是过去的许多办法治标不治本，你们则试图标本兼治。因此我把你们的“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”称为超越城乡二元结构障碍的“治本之策” 　　李城问，第二呢？　　我说，民主不是少数人的事，它是全体国民的事。只有当基层民众都积极介入其中时，这个民主才可能是真实的，这个政权也才可能是稳固的。这就要让尽可能多的人在尽可能多的时候参与到民主化的进程中来。这可以说是共和国长治久安的“固本之计” 　　李城又问，第三？　　我说，建设“规范化服务型政府”就应该说是给人民政府注入新鲜活力和运作动力的“强本之方”了。　　李城沉道，治本之策，固本之计，强本之方，中天先生过奖了。　　我说，倒也没想刻意拔高，更不是说你们就做得尽善尽美，只不过想把话说透彻一点，增加一点力度罢了。因为在我看来，你们这三件事，其实是带根本的，而且有关联。三个故事，三个说法，三个关键词。　　李城问，哪三个关键词？　　我说，科学、民主、法治。城乡一体化对应着科学，基层民主建设对应着民主，规范化服务型政府对应着法治。当然，这种对应也不是绝对的，三件事情中也都有这三种精神。比方说，城乡一体化就意味着科学统筹、民主实施、依法规划，基层民主政治建设也包含着民主决策、依法选举、科学测评，规范化服务型政府则体现着依法行政、科学规范、民主监督。总之是科学、民主、法治。这是全人类追求的普适价值，也是“中国特色社会主义”的题中应有之义嘛！　　李城歪着头看我，没说什么。　　我原本就没打算他表什么态，便接着说，当然，我不能肯定你们当初就是这么想的，但结果却是如此。实际上，管理国家的事，只要做得对，就一定会体现出科学、民主、法治的精神，因为这是普适价值么！是全人类的共同追求么！那么，不管在什么地方，它们都会体现出来。所以，我还想把你们的实践，你们的经验，再概括为一个说法。　　李城问，什么说法？　　我说，成都方式。　　李城问，为什么是“方式”呢？　　我说，因为别的表述都不合适。我是不喜欢什么“共识”或者“模式”的。　　李城问，为什么？　　我说，看看历史就知道，世界上哪有什么成功的“共识”？“莫斯科共识”破产了“华盛顿共识”也破产了。不是这些“共识”本身有什么不好，而是由于“一国有一国之国情，一国有一国之道路”因此根本就不存在可以适用于一切国家、一切地区、一切民族的“共识”再说了，你自封为“共识”人家认账吗？人家投票了、签字了吗？　　李城笑问，为什么不能是“模式”呢？这个词不是常用吗？　　我说“模式”这个词，也是有问题的。所谓“模式”即模型与范式。它意味着什么呢？意味着“定型”模型嘛！也意味着“就范”范式嘛！还难免意味着一成不变、故步自封、依样葫芦。当然啦，发明和使用这个词的人，也许并没有这层意思，但它给人这种感觉。因此我既反对“共识”也不赞同“模式” 　　李城再问“方式”就好吗？　　我说“方式”不是“共识”它只是一家之言。“方式”也不是“模式”它只是探索之路。事实上，我们可以不要“共识”却不能没有“认识”；可以不要“模式”却不能没有“方式”因为虽云“一国有一国之国情，一国有一国之道路”但这条路怎么走，怎样走才既符合本国国情，又方便快捷，还可以持续发展，就取决于“方式”了。说得再直白一点，就是你瞄准了方向，也选对了道路，但是不会走，也要出问题。因此，道路确定之后，方式就是成败的关键。方式对了，事半功倍；方式错了，事倍功半，甚至南辕北辙，缘木求鱼，速而不达。从这个意义上可以说，道路决定方向，方式决定成败。方式是至关重要的。　　顿了一下，我又接着说，而且，方式是具有操作的。地方委和政府在落实中央和上级精神时，恐怕更多的是考虑如何操作。也就是说，你们要考虑的，不是“做什么”而是“怎样做”这就要有“方式”你们的成功经验，也正在于找到了“方式”当然，这不是说，只有你们才找到了方式；也不是说，你们孤立地创造了方式；更不是说，你们的方式就无可挑剔。其实所谓“成都方式”其中“成都”二字只不过是一个符号、一个代码，重要的是“方式”而现在我想知道的是，当初你们想到过要创造一种“方式”没有？　　八、一路平安　　要把工作当做事业去追求，当做学问去研究　　李城在我的茶杯里加了一点水，开始回答我的问题。　　李城说，其实“成都方式”是你提出来的，我们只不过把事情一件一件地做下来，一直做到了今天。我们在一个地方工作，差不多每天都有具体问题要解决，但不能只限于具体事务，一定要思考一些在我们这个地方带有全局的问题，掌握工作的主动权。城乡一体化、基层民主政治建设、规范化服务型政府这几项工作，之所以几年来一直在抓，而且还要长期地认真抓下去，就因为实践证明它们带有全局，也说明当初我们从这几个问题着手是对的。至于说这三者之间的内在联系，如何站在更理性的层面去概括和总结，坦率地讲我们做得还不够。你这个概括对我们是个很好的提醒，有助于我们深化对这些问题的认识，进一步做好这些工作。　　我说，城书记过谦了！我总觉得，你们在做这些事情的时候是有比较系统的想法的，否则不可能有那么系统的成果。“成都方式”是我提出来的“成都故事”却是你们在广袤大地上脚踏实地“写”出来的。没有“成都故事”就没有“成都方式”总不会是我“自作多情”吧？　　李城说，要说一点想法都没有，也不真实。我们是做实际工作的，就像鸭子在水里面。江水暖鸭先知，其实水凉了，鸭子也知道。我们要树立和落实科学发展观，提高执政能力，构建和谐社会，让我们“立为公，执政为民”的主张真正能够在老百姓当中得到认同，关键是怎么干的问题，也就是你总结的“方式”吧！回想一下，我们不过是对实际问题作了思考，想清楚就干了，干对了就坚持了下来。这也是责任所在啊！　　我说，你们做的这三件事，不管哪一件，总归是改革。改革就会有障碍。那么你觉得难吗？　　李城说，这要话说两头。首先，在目前情况下，应该说只要是我们想清楚了又下决心要办的事，再难都有可能把它办成。但是另一方面，我们做的这些事，确实是一场涉及思想观念、体制机制、利益格局和方式方法的深刻变革。要真正干好，不是难，是很难。不过到目前为止，成都的实践还是初步见到了成效。原因嘛，我想有三个。　　我问，哪三个？　　李城说，首先得益于我们有20多年改革开放的历程，大家的思想观念和承受能力都已经发生了很大的变化。广大干部群众是拥护改革，希望通过深化改革来实现长治久安和社会和谐的。　　我说，嗯，这算一个：人心思治。　　李城说，第二就是大的环境，非常之好。比方说更新施政理念，转变政府职能，推进依法行政，建设法治政府；比方说落实科学发展观，坚持以人为本，抓好城乡统筹；比方说加强内民主建设、政治文明建设，等等，中央和省委都做出了很多布置和要求，这就在大的方面形成了一种浓厚的社会氛围。这个氛围很重要。有了这个氛围，剩下的问题就是我们自己来解决了。　　我说，这也算一个：领导支持。但是事情还是得你们做？　　李城说，事情该我们做啊！虽然很难，但好在我们有一支优秀的干部队伍。我不止一次说过，成都的干部队伍素质和哪个城市相比都不差，这几年来的实践让我体会到了这一点。　　我说，这算第三个：队伍得力。我也发现，成都的干部很有意思，就是他能够根据上面的部署，结合他那个地方的实际，想出可行的甚至很聪明的解决办法。这是很不容易的，也是很可贵的。因为任何决策要想落到实处，还是得靠基层干部。你得让他出工又出力，到职又到位，用功又用心啊！因此我很关心，为什么他们能有这么一个精神？为什么精神状态这么好，工作热情这么高，凝聚力这么强，还那么爱琢磨问题？　　李城说，问得好，这是根本！我们的决策要真正变成干部的共识和自觉行动，这是要考手艺的。说起来千条万条，其实只有一条，就是“求真务实”这话虽然说着简单，但要做到十分不易。要有点儿境界，有点儿肚量，还有点韧劲儿。在这个问题上，不能靠说，主要靠做。要实实在在地让基层干部知道不这样干不行。这样干，领导认同，群众拥护，有意义，他们就会把工作当做事业去追求，当做学问去研究，干劲十足。　　我说，这点我是注意到了，他们是既有积极，又有成就感。用你常说的话来讲，就是“很在状态”我也觉得在不在状态很重要。一个人如果“在状态”不但工作做得好，就连身体都会好。但我不知道这个说法是怎么来的，当时怎么会想到用这个概念？　　李城笑着说，这是体育概念。我是比较喜欢体育运动的，我知道在状态和不在状态的区别。比方说赛球，如果不在状态，怎么打怎么别扭，莫名其妙就输了。如果在状态，怎么打怎么行。除去技术因素，主要是精神原因。我们曾经列举过干部不在状态的几种表现，但要保证他们“在状态”最根本的还是要有理想，以及为实现理想而奋斗的精神。　　我说，一个人做事应该在状态，这个没有问题。问题是你“在状态”去干什么。一个小偷也可以“在状态”偷什么都顺手；也可能“不对劲”怎么偷都偷不着。所以，你干一件好事，越在状态就越好；干一件坏事，越在状态就越糟。那么，你如何保证干部既在状态，又在做利国利民的好事呢？　　李城说，说到底就是要树立“立为公、执政为民”的理念，再加上你前面说的三条：科学、民主、法治。我们成都这些事能够做到现在，大家觉得还不错，就得益于这三条。比如推进城乡一体化，我们鼓励大家创造地开展工作，但是有些规矩是非常严格的，你不能破。比如你必须按规划来，超出规划不但在纪律上不允许，你还违法。包括基层民主政治建设、规范化服务型政府建设，都要始终贯穿民主决策、科学规划、依法行政的理念，保证决策是正确的，制度是健全的，工作是落实的。　　我问，有问题吗？　　李城说，应该说问题还很多。比如城乡一体化，现在很多地方都在热火朝天地推进。但是要解决有效的可持续发展的机制问题，要解决大量的富余劳动力转移安置的问题，就必须要把统筹发展这篇文章做好。这里面难题就多了，有点像国有企业改革，就是“钱从哪里来，人往哪里去”规范化服务型政府建设也是一个长期的、艰巨的任务。现在我们破了题，取得了比较明显的成效，但是需要做的事情还很多。比如我们的机构改革，按照社会主义市场经济体制的要求还远没有到位；我们政府职能的转变也远未到位，还有许多地方要改，包括已经改了的部门；我们的干部过去搞审批，现在做调研和制定宏观经济政策，具体权力小了，工作难度大了，还要有一个适应过程。另外，由于干部群众的民主素质还处在一个培养提高的过程当中，因此基层民主政治建设也有很多需要不断完善的地方。比如我们在村支部书记选举中就发现选举不规范的问题，拉票的人跑到群众当中去，说我给你5元钱或一包烟，你投我一票；或者个别乡镇委书记的素质与工作要求不相适应，但是员选了他，你就只好让他干下去，等等。诸如此类不尽如人意的问题还比较多，但这是正常的。改革也好，发展也好，都是一个不断探索、不断完善的过程。因为这些事情你必须做。只有把这些事情做好了，落实科学发展观，构建和谐成都的目标才可能真正实现。　　我说，你们有过接受批评和质疑的思想准备吗？这些事情，你们做了，我也准备说，说出去以后肯定是议论纷纷，不会是一片叫好。　　李城说，实际上我们希望听到批评意见，甚至是骂声。因为我们做的这些事，既关系重大，又没有现成经验可以借鉴，还仅仅是“万里长征第一步”即便是这个“第一步”也还有很多需要深入研究、不断完善的地方。以我个人的经验，其实有些反对的意见可能还很有借鉴意义，甚至比支持的意见帮助还大呢！　　我说，我现在就有问题。我的问题可能刁一点，就是农民究竟有没有拒绝“城乡一体化”的权利和自由？当然你们现在的做法我知道，是先建后拆，把新家给农民盖好，请他去看，满意就搬。那么会不会有农民说好房子我就是不住，我就爱住不好的。你跟他解释，说不向城镇集中，城市文明就没办法普及到你那里。他说我就不要城市化，我就不要文明，我就喜欢野蛮。这是有可能的。　　李城笑着说，你这个问题既“刁”又“钻”其实，这些问题不但农民有，市民也有。　　于是他开始回答这个问题，讲他们的一些具体解决办法。然而我却走了神，不在状态了。因为我忽然意识到，这也许并不是一个理论问题，而是一个实践问题。实践的问题，是只能在实践中解决的。实践，才是检验真理的唯一标准。正如马克思所说，问题不在于如何解释世界，而在于如何改造世界。空谈误国，实干兴邦。田野草莽中的实践，常常是比高头讲章和官样文章更有价值，也更能让人回味的东西。　　城中桃李愁风雨，在溪头荠菜花。　　成都，请一路走好！
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